欧盟外资审查新规生效，中企出海要过几道关｜问海

欧盟新版外商投资审查条例已于7月16日正式生效，取代了运行六年的旧版条例。

这是欧盟外资审查制度自2020年建立合作机制以来最大幅度的一次改革。根据欧盟委员会表述，修订后的法规要求所有成员国都必须建立涵盖敏感领域、技术和基础设施共同最低审查范围的机制。

新规意味着哪些改变？富而德律师事务所反垄断、竞争及贸易业务合伙人杜宁 （Ninette Dodoo）对第一财经记者表示，从根本上，新版条例正在推动所有成员国建立FDI审查制度；而对于已经建立FDI审查制度的国家，则要求至少将欧盟所认定的重点领域纳入审查范围。

“在实践层面，未来欧盟将朝着更统一、更全面的外商投资审查体系发展——所有成员国都应具备FDI审查机制，而在审查范围上，至少要覆盖欧盟共同认定的关键领域。”她称。

新规到底改变了什么

此前版本的外国直接投资审查法规自2020年10月起生效，首次建立了合作机制，允许成员国和欧盟委员会就特定的入境投资交换信息。不过，它并未对成员国施加统一的义务，各成员国在设计（甚至选择不建立）本国审查制度方面仍保留着很大的裁量权。

富而德律师事务所反垄断、竞争及贸易业务合伙人博加德（Laurent Bougard）在接受第一财经采访时表示，与反垄断领域的经营者集中审查不同，欧盟外资审查从来不适用“一站式审查”原则。也就是说，企业不能仅向欧盟委员会提交交易申请，然后由欧盟委员会代表整个欧盟对该项投资或交易进行统一审查。“企业通常需要面对一个或多个欧盟成员国的审查机构”，他解释称，这意味着国家安全审查的专属权限始终留在各成员国手中，而不是上交到了欧盟层面。

这也成为新规改革的起点：所有27个成员国都必须在法律上运行国家级审查机制。随着塞浦路斯在今年4月正式启用审查机制，目前所有欧盟成员国均已建立了本国外国直接投资审查机制。

“这项改革的核心目标，实际上是促进欧盟成员国之间在外商投资审查方面开展更多协作。可以预期的是，这将导致审查范围进一步扩大”，博加德表示。

博加德提醒说，过去，在某些情况下，投资者可能能够避开一个或多个成员国的审查要求，从而某种程度上“避开监管视线（fly under the radar）”，但FDI框架下的新合作机制将使这种情况越来越难以实现。

“如今我们已经看到欧盟不同成员国之间在特定交易上的密切协作。例如，当某项交易已经在一个国家进行了申报后，该信息往往会被通报给其他国家的主管部门。随后，那些国家的监管机构可能会主动联系投资者，询问为何没有就同一项交易向其进行申报。因此，这种跨国监管合作本身并不新鲜，但随着新的合作机制正式实施，可以预见，这种协作和信息共享的力度很可能还会进一步加强。”他解释称。

强制最低标准

新规确立了一套共同最低标准：欧盟层面认定了一批应当纳入强制审查的重点行业，各成员国可以在此基础上从严，但不能低于这条线。这覆盖军民两用与国防、半导体、量子技术、特定人工智能应用、战略性原材料、选举基础设施以及金融市场基础设施等领域。

“这项改革最终希望实现的目标，实际上是推动所有欧盟成员国都建立外资审查机制。同时，这项改革也试图建立一个共同的最低标准。换句话说，欧盟27个成员国作为一个整体认为，某些重点行业应当纳入外商投资审查范围。至于各个成员国是否希望在此基础上进一步扩大审查范围，它们仍然可以这样做。”杜宁介绍。

新规也设置了例外条款，这条强制事前审批的底线原则上不适用于绿地投资，即外国投资者在欧盟境内新设企业、新建产能的项目；各成员国仍可以选择在本国规则下对绿地项目单独设置审查。

不过，在欧盟层面，绿地投资并未完全“绕开”监管。今年3月，欧盟委员会正式提出的《产业加速法案》（IAA）草案专门为电池技术、电动车、太阳能光伏、关键原材料这四个战略行业新设了外资审查要求，其中明确覆盖绿地投资。

锐敏富而德反垄断及外资审查业务顾问葛汶婷提醒道：“过去，人们普遍认为绿地投资的风险较低，即不直接收购现有资产，而是在当地新建并运营企业。然而，随着欧盟FDI审查机制的演进，以及部分成员国近年对AI和数据中心等关键领域的密切关注——荷兰、德国等国已经在收紧针对数据中心投资的国家层面审查规则——绿地投资未必再是一条更安全的出海路径。”

企业投资需要注意什么

据年利达律师事务所的分析，随着新规落地，欧盟层面正在形成一套相互叠加、触发条件却各不相同的监管矩阵：外资审查、《产业加速法案》《外国补贴条例》，以及传统的经营者集中反垄断审查，四者可能同时作用于同一笔进入战略行业的交易。这意味着，企业从项目立项之初，就需要把这四张网放在一起排查，而不能只盯住其中一项。

杜宁也观察到，在监管风险不断上升的整体趋势下，交易合同条款的设计和谈判本身也在受到影响。“无论是最终截止日期（long-stop dates），还是需要考虑的潜在补救措施，抑或是双方之间的合作义务，以及相关信息披露要求，都属于同一问题范畴。换句话说，所有这些因素都在影响交易的时间安排，也在影响交易定价，因为各方需要将监管风险纳入考量并进行相应调整。”她提醒道。

葛汶婷则对第一财经记者具体表示，从实践中看，中国企业在出海过程中存在几个极易被低估的风险点。“中国企业在跨境投资中最常低估的风险，是将其中的外国投资审查等同于经营者集中等常规性程序，进而延误了评估时机。但随着地缘政治演变及各国对FDI实质审查的日益收紧，FDI审查已成为交易初期即需迫切评估的关键变量，甚至对许多项目具有决定性作用。企业若过晚开展审查评估，往往会导致在发现风险时，交易定价、时间表及核心架构等关键条款已基本锁定，但FDI审查会对这些因素产生很大影响。”她解释称。

其次，她提醒道，一些投资者对目标公司业务范围的评估不够全面。“许多投资者仅关注目标公司的核心主营业务，然而在实践中，特别是欧洲部分司法辖区，FDI审查极为精细。对于小微企业而言，哪怕仅涉及一份政府合同、一项数据收集业务，或拥有某项属于军民两用范畴的产品，都可能彻底改变该笔交易的FDI风险属性及整个审查流程。”她说。

第三，一些投资者误以为可以通过少数股权或间接持股等交易架构规避FDI审查，但葛汶婷表示，事实上，许多国家设置了极低的持股申报门槛，且只要涉及董事会席位、特定事项否决权或事实上的间接控制，均有可能触发当地的强制申报义务。

最后，投资者可能严重低估审查机关信息调取要求的深度与广度。葛汶婷解释称，在审查过程中，监管机构往往要求投资者披露极其详尽的信息，包括最终受益所有权结构、与政府的潜在关联、交易融资来源以及集团整体的关联关系等。尽管这些信息披露未必直接决定审查结果，但其准备工作极其繁重。大量企业在交易初期规划时间表时，往往忽视了这一因素对交割进度的影响。