中天华溥：穿透式监管十大重点领域“财务与资金管理”的监管内容与监管方式

在国资监管全面转向“管资本”、推行全维度穿透管控的背景下，财务与资金管理作为国企经营运行的血脉，是国有资产流转、价值核算、风险滋生的核心载体，被国资委2026年2号文划定为穿透式监管十大重点领域。

长期以来，部分央企下属多层级子企业存在账实不符、资金体外循环、隐匿债务、关联资金输送、私设小金库等问题，传统按法人层级报送报表、年度集中审计的监管模式，难以穿透复杂股权架构、跨层级资金往来与表外财务事项，各类财务风险潜藏于四级、五级末梢公司，极易引发国有资产流失、债务暴雷、合规问责等严重后果。

依托国资委系列配套政策，围绕财务核算、账户管控、资金流转、债务融资、关联交易、资产减值等核心场景建立穿透监管体系，同步配套制度、数字化、流程、追责四类监管手段，能够实现财务数据真实可查、资金流向全程可溯、财务风险提前预警，为国企筑牢资金安全与财会监督底线。

一、政策溯源：多层政策协同，构建财务资金穿透监管完整框架

（一）财会监督转型的顶层改革背景

自国企改革“1+N”政策体系落地实施，国家明确要求强化财会监督在国资治理中的基础性作用，推动监管从单一事后审计转向事前、事中、事后全周期管控。传统财务监管以独立法人为边界，仅核查本级合并报表，对底层子公司分户账、项目专户、境外资金账户缺乏有效监控手段，面对多层嵌套主体、虚假贸易资金划转、抽屉协议隐性担保等新型违规行为，监管穿透力严重不足。

随着国企经营规模持续扩张、境外布局增多、下属企业层级拉长，财务造假、资金挪用、隐性债务等风险呈现隐蔽化、链条化特征，倒逼监管机制升级，以穿透式监管打通层级壁垒、数据壁垒与业务壁垒，实现对国有资本全口径财务资金监督。

（二）财务资金监管基础性制度支撑

国资委针对央企财务、资金、司库管理先后出台系列专项管理文件，搭建起日常管控的制度底座。《中央企业财务决算审计工作规则》严格规范合并报表、抵消分录、资产减值计提、关联交易披露要求，明确各级子企业财务数据必须层层校验，杜绝人为调节利润、隐匿亏损;《关于推动中央企业加快司库体系建设进一步加强资金管理的意见》要求央企建立全域资金集中管控平台，实现全层级银行账户统一审批、统一监控、统一归集，从账户源头堵住资金体外循环漏洞;《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》(46号令)专门细化资金类违规追责情形，将私设小金库、违规拆借、虚列支出、越权担保、个人账户存放公款等行为纳入刚性问责清单，为穿透监管划定清晰红线。

（三）穿透式监管专项政策定型落地

2026年国资委《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见(试行)》(2号文)正式确立“全级次、全链条、全过程、全要素”四全穿透标准，将财务与资金管理列为十大重点监管领域，明确监管触角直达五级子公司、境外项目公司、各类特殊目的载体。配套出台的2026年1号财务数智化文件、15号内控建设文件形成协同闭环，1号文明确财务数据中台、全域数字化资源管理平台建设路径，打通业财数据实现自动穿透;15号文要求将财务资金穿透核查嵌入内控常态化评价，建立风险预警、整改销号闭环机制。三份政策分工清晰、层层联动，形成顶层定框架、业务定规则、数字化定工具、内控抓落地的完整监管体系，推动财务资金监管从静态报表核查转向动态实时穿透管控。

二、监管核心内容：多维穿透覆盖财务资金全业务场景

（一）组织层级纵向穿透，消除末梢企业监管盲区

穿透式财务资金监管打破法人层级隔离，实现纵向到底、全域覆盖。纵向维度监管范围覆盖集团总部、各级产业子集团、三四级全资/控股公司、五级项目公司、境外分支机构、各类合营联营企业，不存在监管豁免层级。针对股权嵌套、代持持股、民企挂靠合作设立的底层主体，监管不再局限于并表范围，而是穿透识别实际资金使用方与收益归属方，重点核查无实际经营业务、频繁变更账户、资金收支规模与业务体量严重不匹配的末梢企业。

横向层面同步覆盖表内核算业务与表外融资、担保、资金拆借、票据兜底等隐性财务事项，同步联动核查母子公司、关联方、上下游合作企业之间资金往来，确保任何层级、任何主体的财务资金活动全部纳入监管视野，杜绝“下级藏账、基层藏钱”的监管漏洞。

（二）会计核算全要素穿透，严防财务数据造假失真

会计核算是财务监管的基础，穿透监管聚焦账务源头，杜绝人为调节报表、隐匿经营实质。监管穿透每一笔会计凭证、原始业务单据、分户明细账，不再仅依赖汇总合并报表开展审查。重点核查收入确认、成本归集、费用列支、资产折旧摊销、坏账减值计提等关键会计事项，严查通过关联交易转移利润、人为少提减值掩盖亏损、拆分收入调节当期利润、虚列工程成本套取资金等财务造假行为。

同步穿透合并抵消流程，核查内部往来、内部交易、长期股权投资抵消分录的真实性，杜绝通过不完整抵消隐匿大额资金占用、内部亏损。对于境外子公司，要求统一会计政策、统一折算标准，穿透核查境外当地账务与境内合并报表差异，防范境外资产、资金游离于集团统一核算体系之外。

（三）银行账户与资金池全域穿透，管住资金存放源头

银行账户是资金管控第一道关口，穿透监管实现所有账户可视、可控、可追溯。要求全层级企业开立、变更、注销银行账户必须履行集团统一审批流程，所有对公账户、项目专户、境外外汇账户全部纳入司库银企直联监控体系，严禁未经审批私自开立账户、以个人名义存放公款、出租出借账户。

穿透核查集团资金池、票据池运行情况，监测资金归集比例、内部调剂流程，排查下级企业规避资金集中、截留经营性现金流、闲置大额资金不统一归集等问题。针对专户资金实行专项穿透管理，专项资金、财政拨款、项目回款专款专用，严防挤占、挪用、截留专项款项，对长期零流水、大额资金快进快出、频繁向陌生个人账户转账的账户自动标记为高风险对象开展深度核查。

（四）资金收付全链条穿透，阻断利益输送、体外循环

穿透监管沿着资金收付完整链路逆向追溯业务实质，实现“资金流、业务流、合同流、发票流”四流匹配核查。

资金支付环节穿透审批流程、合同依据、验收资料、发票凭证，严查拆分支付规避大额资金审批阈值、无真实业务背景虚假贸易转账、向关联方无偿拆借资金、超额预付货款等违规行为。

资金回流环节穿透应收账款、预收款项、保证金台账，跟踪项目回款、投资分红、资产处置收入流向，排查长期挂账应收款、关联方长期占用集团资金、通过第三方过桥公司转移资金等问题。

同时重点整治私设小金库，穿透核查账外资产、废旧物资处置收入、租金返利、各类保证金结余，杜绝未入账资金体外存放、违规发放福利。针对票据业务穿透核查开票、背书、贴现全流程，严防无真实贸易背景开具商业汇票、票据空转套利。

（五）融资、担保与债务风险穿透，防范隐性债务暴雷

围绕融资担保业务实施底层穿透，全面摸清企业真实债务风险敞口。穿透核查各类融资渠道，包括银行贷款、债券发行、非标融资、融资租赁、信托借款等，完整统计集团全层级有息负债规模、期限结构、融资成本，严控高息融资、短贷长投、无序举债扩张。

针对担保业务穿透识别被担保方底层资产、经营状况、实际控制人，严禁未经审批对外担保、为关联方违规兜底、出具抽屉式保本回购协议，排查层层连环担保、超净资产规模担保等重大风险事项。同步穿透核查表外隐性负债，包括应付未付工程款、对赌回购义务、各类兜底承诺，完整测算集团整体债务风险，防止下级企业隐匿债务引发连锁偿债风险。

（六）关联交易与财务分配穿透，规范利益分配秩序

穿透核查全层级关联方资金往来、产权交易、利润分配行为，防范内部利益输送。梳理完整关联方清单，穿透识别股权关联、实际控制人关联、高管亲属关联等隐性关联主体，重点核查关联交易定价公允性，杜绝低价转让资产、无偿占用资金、高于市场价格采购服务等输送国有利益行为。

利润分配环节穿透子公司经营利润、分红决议、资金划转路径，严查未按股权比例分红、截留子公司分红资金、超额向少数股东输送收益等问题。薪酬福利、费用报销同步纳入穿透范围，穿透核查各类补贴、差旅费、业务招待费、外部咨询费，整治虚列费用套取资金、违规发放隐性薪酬福利等行为。

三、多元化监管方式：制度、数智、流程、追责四位一体管控体系

（一）标准化制度穿透，统一全层级财务资金管控规则

统一完善的制度体系是实现穿透监管落地的基础保障，集团搭建自上而下统一执行的财务资金管理制度框架，杜绝子企业各自制定宽松管控标准。集团层面统一出台会计核算管理办法、银行账户管理规定、资金支付审批权限、司库资金池管理规则、融资担保负面清单、关联交易管理办法、费用报销标准，从总部到五级基层企业执行同一套制度、同一套会计科目、同一套审批阈值、同一套风险判定标准。

配套建立统一财务数据标准，规范资金流水、账务凭证、报表指标填报口径，明确各类财务业务留存资料要求，从制度层面消除数据口径不一、流程松紧不一带来的监管盲区，让每一层级财务资金活动均有刚性制度约束，为数据穿透、线上监控提供统一底层规则。

（二）数智化平台穿透，依托司库与财务中台实现实时监控

数字化智能化是财务资金穿透监管的核心手段，依托国资委要求建设的全域数字化资源管理平台、集团财务中台、智能司库系统，打通投资、采购、合同、税务、产权、财务各业务系统数据，破除信息孤岛，实现横向业务贯通、纵向层级穿透。系统直连全部银行账户银企接口，实时抓取每一笔资金流水，构建“集团资金一张网、财务数据一本账、风险预警一屏览”数字化监管格局。

依托大数据与AI风控模型设置多类资金风险识别指标，自动识别多层资金划转、对私大额转账、超合同支付、账户异常快进快出、关联方长期挂账、高息非标融资等风险信号，7×24小时动态监测并自动推送预警信息。多家央企成熟实践显示，智能司库穿透系统可实现资金异常交易事中拦截，相比传统事后审计大幅前移风险防控关口，能源、建筑、通信行业头部央企数字化穿透管控经验已被国资委推广。

（三）全流程闭环留痕穿透，实现财务业务全程可追溯

穿透监管要求所有财务资金业务全流程电子化留痕、档案永久存档、不可篡改，形成完整闭环管理链条。从业务发起、合同签订、财务审核、资金支付、账务处理到决算归档，每一个审批节点、每一份支撑材料、每一笔资金划转记录全部线上留存，监管可一键穿透从汇总报表直达底层原始单据、银行流水。项目实施过程中，财务数据动态更新，出现超概算支付、大额担保、新增高息融资等重大财务事项必须即时上报集团风控财务部门，不得延后、隐瞒。

严格落实年度财务决算、专项财务核查、资金专项检查闭环机制，对穿透核查发现的资金管理漏洞、财务核算问题建立整改台账，明确整改时限、责任人员，实行逐项验收销号，杜绝问题整改流于形式、屡查屡犯。同时将年度财务后评价常态化，评价结果直接与子企业经营考核、负责人薪酬、下一年度融资授信额度挂钩。

（四）全链条责任穿透与终身追责，强化监管刚性震慑

以《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》(46号令)为依据，构建分层级、穿透式终身追责机制，压实各级财务负责人、企业负责人、经办人员管控责任。追责打破层级保护，严格落实谁审批资金、谁审核账务、谁担保融资、谁承担责任的原则，集团财务总监、子公司总经理、财务部长、出纳、项目财务人员权责绑定，出现违规财务资金行为一并倒查审核、审批、监督各环节责任。

推行终身追责机制，责任追究不受岗位调动、离职、退休影响，下级企业发生资金挪用、财务造假、私设小金库等重大违规，同步上追一级上级主管单位监督履职不力责任。针对造成大额国有资产损失的财务资金违规行为，联动纪检、审计、法务开展联合穿透核查，涉嫌违纪违法的移送监察、司法机关处理，以刚性问责形成持续监管震慑。

四、典型实践案例：穿透监管破解财务资金隐蔽风险

（一）五级子公司私设小金库、资金体外循环案例

某建筑央企二级集团下属五级项目公司，长期未将废旧材料处置收入、工程保证金结余纳入集团统一核算，通过多层过桥民企账户形成体外资金池，累计截留资金超1.2亿元，用于违规发放职工福利、接待支出，所有资金划转均通过拆分小额支付、虚假劳务合同规避大额审批，传统年度报表审计难以发现。

在穿透式监管专项核查中，监管人员通过智能司库系统调取全层级所有账户流水，AI模型识别该五级公司存在大量无对应业务发票的对私转账，随即纵向穿透核查底层项目台账、废旧物资处置记录，横向穿透合作民企资金回流路径，完整锁定体外资金链条。最终全额追回账外资金，注销全部违规过渡账户，对项目负责人、财务出纳、上级分管领导共9人严肃追责，2名核心责任人移送纪检监察机关。

（二）多层嵌套隐性担保、新增隐性债务风险案例

某商贸央企下属四级合资公司，在未上报集团总部履行审批程序的前提下，通过三层关联主体连环担保，为合作民营企业30亿元非标融资提供兜底承诺，形成表外隐性担保债务，相关协议全部作为抽屉协议留存，合并报表未披露相关风险。

传统监管仅核查本级对外担保台账，无法穿透识别底层兜底安排。依托财务穿透监管机制，监管端穿透核查该合资公司全部对外合同、董事会会议纪要、征信报告、底层融资协议，结合资金流向发现每年固定支付担保补偿金的异常支出，最终查实违规连环担保事项。

企业第一时间协商解除担保兜底条款，足额计提风险准备金，对四级公司总经理、财务负责人及上级风控审核人员5人予以问责，同步全面清理全层级表外隐性担保。

（三）关联方资金长期占用、财务造假调节利润案例

某制造央企下属三级子公司，为美化年度经营业绩，通过关联贸易长期无偿向合作民企拆借资金，年末临时收回冲减应收账款，次年再次划转形成资金长期占用，同时人为少计提应收账款坏账准备，虚增年度利润超8000万元。

穿透监管通过业财一体化平台穿透比对业务合同、发货单据、回款流水、减值测算底稿，发现关联方资金往来周期、金额与真实业务规模严重不匹配，减值测算参数人为调整痕迹明显。

核查组穿透追溯近三年完整账务与资金流水，锁定财务造假、资金占用完整证据链，督促企业全额补提资产减值、限期收回全部关联占用资金，对财务负责人、分管经营领导开展问责，并在全集团开展财务核算专项穿透自查整改。