观点 | 巴基斯坦的行政区划，为何如此复杂？

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作者|牛马白日狂想

编辑|黄耀萱

审核| 单敏敏 范家菀

苏斯特海关。来源：“牛马白日狂想”微信公众号

去过巴基斯坦的朋友，可能会被当地复杂的“行政区划”绕晕，而且往往是越研究越迷糊。

如果按照中国读者熟悉的方式理解。巴基斯坦首都伊斯兰堡对应中国北京；俾路支省、开普省、旁遮普省、信德省大致相当于中国的省级行政区。

到这儿还能明白，可是往下就费劲了。巴基斯坦的省内，除了首府城市，还分成专区（Division）、县（District）、乡镇（Tehsil），有些层级还分上、下，外国人看上去实在挠头。

比如，一带一路在巴重点瓜达尔，属于俾路支省马克兰专区的瓜达尔县。瓜达尔县内部又分若干城镇，瓜达尔镇只是其中之一。再比如俾路支省首府奎达，是奎达专区奎达县的核心城市。

一、越走越乱的“行政迷宫”

如果沿着中国背包客熟悉的北部路线走，行政区会变得更加复杂。

从中国新疆出发，首先进入的是巴基斯坦边境口岸苏斯特。苏斯特是吉尔吉特区（GB）罕萨县（Hunza）戈贾尔乡（Gojal）的一个城镇。

GB虽由巴联邦管理，但它至今没有被列为巴宪法的第五个省。因为在克什米尔问题上，巴基斯坦一直强调公投，GB地区是亲巴票仓。如果未来真有一天举行全克什米尔公投，GB的是巴赢得克什米尔的核心筹码。因此，GB长期处于一种临时省级地位的特殊政治安排中。

多数旅行者会在罕萨县停留一段时间。他们或前往罕萨县戈贾尔乡的帕苏（Passu），沿着帕苏冰川和博尔特冰川周边路线徒步；或者去罕萨县阿里阿巴德（Ali Abad）乡的卡里玛巴德（Karimabad）村，游览巴尔提特城堡，然后在附近的村子找个酒店歇脚。

罕萨往南的下一个大站吉尔吉特（Gilgit），它是吉尔吉特区吉尔吉特县吉尔吉特乡的核心城镇，也是巴基斯坦北部最大的交通枢纽。向北通往中国边境，向东进入斯卡都与喀喇昆仑山地，向西是巴阿边境；向南则是首都伊斯兰堡。无论是货运卡车还是游客换乘，吉尔吉特都是重要节点。

继续南下会经过科西斯坦（Kohistan）。这里地处兴都库什、喀喇昆仑和喜马拉雅三大山脉汇聚处。因为可利用平地稀少，许多房屋贴山建造，一侧直接依附岩壁，以最大化利用有限的可居住空间。

科西斯坦属于开普省哈扎拉专区（Hazara），由于规模太大，后来被拆分成上科西斯坦县、下科西斯坦县和科莱-帕拉斯县（Kolai-Palas）。

这里的哈扎拉专区，与阿富汗和俾路支省的哈扎拉族没直接关系。生活在这里的主要是兴都库什人，和普什图人文化信仰接近。

其实，当地人可能也说不清行政区结构，很多人一辈子在出生地附近，极少跨越县界。最多男性可能会去大城市上学、打工；而女性跨区最多的途径是出嫁。他们很多人和外国游客一样，可能也是第一次听省以外的村子。

二、“翻烧饼”的行政区

为什么呢？

这种“专区-县”制度是19世纪的英国殖民遗产。巴基斯坦独立以后，被卷入文人政客、军方与地方势力的权力博弈之中。

巴基斯坦联邦政府颁布的很多条例无法落实，就跟这种行政层级划分相关。

比如，卡拉奇的基建建设非常慢，联邦政府主导的“红线”公交项目线修了好几年，烂尾了。卡拉奇经济不弱，贡献了巴基斯坦一半以上的税收，但整个城市能拿到的发展资金并不多，而且市政府权力长期受限，导致城市治理严重失衡。

地方政府拿到最大权力的时刻，是军人执政的穆沙拉夫时期。

为了摧毁布托、纳瓦兹家族在各省的势力，2001年，穆沙拉夫颁布了《地方政府法令》，废除了英国人留下的专区，并把原本高高在上的官僚副专员（Deputy Commissioner）降级成听命于民选县长的地区协调官。

法令建立城市纳齐姆（City Nazim）制度，纳齐姆不仅管修路，还管警察和土地发展局，相当于直接把权力从省下放到地方。如此一来，穆沙拉夫在全国市县培养了一大批效忠于自己的基层新政客。

那时是中央直接管理地方。尤其在卡拉奇，穆沙拉夫大力支持MQM，联邦政府的钱源源不断流向卡拉奇市。当时的卡拉奇市长Syed Mustafa Kamal被认为是卡拉奇历史上最有效率的市长之一。

到了2008年，穆沙拉夫的统治摇摇欲坠。他与最高法院首席大法官关系紧张；贝·布托遇刺身亡促成布托家族与谢里夫家族联合；此前的伊斯兰堡红色清真寺伤亡事件又引发民众对军方的不满，穆沙拉夫最终失去军方支持。

文人政党重回联邦中心，专区制恢复。2010年的第18修正案又大幅强化了省级政府的财政与行政权力，教育、医疗、劳工等权力从联邦下放给省政府，但并未继续下放到市县层级，这使得地方治理再次出现断层。

北部，2018年，巴基斯坦的联邦直辖部落地区（FATA）合并到开普省，又一次改变了该地区的行政结构。

三、真正的边界：雪山、河谷与部落

地图上的县界和专区会变化，但对很多巴基斯坦人来说，更清晰的坐标是山谷、河流和部落。

比如在北部，人们常说的是“我是罕萨人”“我是斯卡都人”，而不是某个县或专区的居民。当地人对自小就见到的山、河谷最熟悉不过。笔者第一次到巴北部时，当地人指着周围的雪山，逐一告知山的名字，还有人能仅凭视频里的雪山就判断具体位置。

这也造成在巴基斯坦某些地方国家的治理力像高原上的空气一样，随着地形的起伏而稀薄。即使在同一个县内，治理方式也呈现出高度的碎片化。

笔者在罕萨的阿里阿巴德村时，酒店老板曾提醒，警方通知村内缺乏安保，中国游客需要前往卡里玛巴德；但抵达卡里玛巴德后，虽然同样没有安保，却不再出现类似的“强制转移”安排。

都在说技术发展跨越地理限制，但在巴基斯坦塑造其社会结构的，仍是地理本身。

本文转载自“牛马白日狂想”微信公众号2026年7月25日文章，原标题为《迷失在巴基斯坦的行政划区》

本期编辑：黄耀萱

本期审核：单敏敏 范家菀

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