“存量时代”规划转型，城市更新亟待专项立法

“《国家发展规划法》落地实施，《国土空间规划法（草案）》呼之欲出，城市更新专项立法还要走多久？”

城市更新领域立法已进入关键阶段。在近日由中国城市规划学会主办的一场研讨会上，多名规划专家与行业学者提出上述疑问，并不约而同地抛出了一个观点：在国土空间规划体系中，城市更新规划应与国土空间总体规划、详细规划并行，以专项规划的形式作用于城市建成区。国土空间规划不能也无法取代城市规划，二者的专项立法应当并行不悖。

中国城市规划学会理事长、住建部原总经济师杨保军表示，现有的国土空间规划虽然融合了原来的城市规划和土地利用规划的方法，但其历史使命是着力解决增量时代的空间资源配置，尤其是空间冲突问题依然是以土地为核心，显然无法满足存量时代城市更新的要求。

“规划改革势在必行，并且应该是重塑式的改革，而不是在原有基础和框架下打打补丁的小修小改，可以考虑针对增量新区与存量更新地区的不同需求，推行差异化的双轨规划模式。”杨保军说。

城市更新亟待形成规划治理合力

日前，《城市更新“十五五”规划》发布，“坚持规划引领”“研究制定城市更新等相关法规”被写入了这部城市更新领域第一部国家级专项规划。

针对“规划引领”，在业界看来，首先是要理顺与国土空间规划协同联动关系，其次是要让规划更具弹性，以充分释放市场活力和多元主体参与治理的空间，推动完善城市更新利益分配与再分配。而实现前述两点，法律法规的完善显得尤为关键。

“谁编制、谁审批应该由法来定，现在这件事悬在半空了。”华南理工大学建筑学院副院长王世福认为，在国土空间治理进入“全域全要素”阶段，“分层规划、权责明晰”就不再是一道选择题，而是一道必答题。如果将自然资源保护视为国土空间规划的底盘，资源的合理利用视为中间层，人与空间的互动就是最顶层。从全球来看，越是经济活力城市，最顶层的规划就越具包容性。当前，中国的国土空间治理需要赋予城市更新工作更多的确定性、弹性和可拓展性。

而现存矛盾至少体现在两个维度。

一方面，从实施主体来看，在近年来的国土空间规划体系的“多规合一”改革中，地方上仍存在“重指标、轻运营”的现象。加之事权授权不清、编制与实施“两张皮”、规划纵向重复而横向与发展规划脱节等问题间或发生，导致规划体系在行政运行中面临深层梗阻。

“顶层设计的模糊，让规划工作在过去几年里陷入了漫长的‘文件阐释期’。这种状态绝不能再延续下去。”深圳市城市规划协会会长、深圳市城市规划设计研究院董事长司马晓表示，特别是在存量更新的当下，国土空间规划体系并未完全定型，政策出台缺乏连贯性，央地政策协同性不足。

与此同时，多部门实施多头管理，地方也可能错失规划项目的落地时机，影响城市更新进度。

“举个例子，不少城市的智慧城市建设归由政数局管理，规划局在该问题上没有过多介入。”深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司董事长王富海说。

在他看来，增量扩张时期，政府各部门职能边界清晰。进入存量更新时期后，传统的机构职能划分和跨部门协同模式已无法满足城市更新系统性、综合性的治理目标。

另一方面，从实施客体来看，城市更新往往涉及非完全净地、多产权主体及多元化投融资模式，既有空间规划体系及相关土地政策尚难以适配其复杂的产权、功能和空间需求。

“以前我们做的是整体性、蓝图式的规划，但进入城市更新时代后，城市空间治理和发展需求是不确定的，是渐进式的。创新、服务业转型、文旅等动能层出不穷。难点在于怎么把这些零散的要素和空间规划匹配好，形成集中、高效的供给。”广东省城乡规划设计院总工程师马向明说。

王富海认为，城市更新的规划是交流式、策划型和选择式，需求则是“金字塔”式的，越往基层需求占比越多。面对小项目，面对基层的更新和治理，面对多元权利人的多样化更新意愿，增量时代的规划思路亟待改变，既应自上而下形成规划治理合力，也需要充分放权，推动微更新和基层治理。

清华大学建筑学院教授谭纵波持相近观点。他进一步提出，增量时代，国土空间规划以管控为主；进入存量时代，国土空间规划和城市规划的思路需从管控转为引领。就是不仅要回答什么不能做，还要回答什么能做，并且列出工作的优先级。目前，城市微更新的制度体系尤待完善，其中就包括法律法规和标准的完善。

顶层立法迫在眉睫

在多名业界人士看来，城市更新专项立法已至窗口期。

《城市更新“十五五”规划》在建立城市更新政策体系中，以专章提出“健全法律法规标准体系”，同时明确列出研究制定城市更新等相关法规；支持有立法权的地方出台城市更新相关地方性法规。

在此之前，《国家发展规划法》于‌2026年3月12日‌正式施行，明确了国家建立健全以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家和地方规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系，形成规划合力。

“这一说法非常重要，它明确了国土空间规划与城市更新自身的法定地位，意味着《国土空间规范法》之外，城市更新可以作为专项规划或地方规划，进行专门立法。”司马晓说。

从域外经验来看，司马晓表示，在拥有完整规划体系的相对发达国家和地区，大体都拥有一部基础性的空间规划法和一部专门性的城市更新法（或城市建设法、城市重建法），以分别解决空间管理和城市内部建设与更新的两个问题。

作为基础性立法，王世福认为，正在推进的《国土空间规划法》既要清晰有力地设定自然资源本底约束和国土保护与利用的规则，也应明确支持并以制度赋能因城而异的城市更新地方行动。详细规划的编制与审批权应在不违背国家的空间底线管控前提下，尽可能下放地方。

现行的《城乡规划法》也不能代替城市更新专项立法。“现行《城乡规划法》诞生于增量时代，即将出台的《国土空间规划法》则不足以支撑存量时代城市更新相关的治理以及技术方面要求，对存量空间的评估、诊断、改造尚缺乏针对性规范，城市更新立法与配套标准亟待完善，实现存量规划工作有章可循，有标可依。”重庆大学建筑城规学院党委书记李和平说。

近年来，自北上广深率先出台地方城市更新条例之后，更多城市予以跟进。但业界担忧的是，这种“上位法缺位，地方法井喷”的趋势，可能导致地方既有工作惯性会让全国整体的城市更新体系紊乱。

随着“实施城市更新行动”上升为国家战略，杨保军认为，“顶层立法迫在眉睫”。

在他看来，当前，应加快推动“城市更新促进法”立法进程，以国家法律形式明确城市更新的法定地位，单元管控规划、历史保护、用地创新等核心内容同步清理修订一批适配增量时代不符合存量更新的老旧技术标准。

他认为，城市更新最显著的两个特征，一是功能高度混合多元，二是业态迭代速度快。这就需要摒弃传统单一用地的固化管理模式，建立底线刚性管控、市场弹性放开的清单式管理机制，在建筑安全、消防安全、历史文化、生态红线等领域严守底线，适当放宽经营性业态兼容内部功能转换的管控要求，顺应市场动态调整的客观规律。