财政局长们的最后“防线”

记者 杜涛

最近几年，辽宁大学地方财政研究院院长王振宇持续关注、研究基层财政运行状况。

在他眼里，县级一般指县区级。由于各地普遍实行“乡财县管”，县级财政范围涵盖县本级和乡镇级财政。通常所说的基层财政，多指县乡两级。近些年市辖区的区级财政收支矛盾突出，因此广义口径下，基层财政困难覆盖全部县区级财政。

他在调研中发现，当下基层财政面临现金流收紧的困境，倒逼着基层财政局长不断地在国库现金流调度上做文章，现金流管理能力也成为检验当下理财能力的重要标尺。这也令基层财政局长不得不在守住“三保”底线、不挪用专项资金、虚增收入等“红线”之间闪展腾挪。

7月22日，经济观察报就当前基层财政运行情况、基层财政局长为何在“底线”和“红线”之间徘徊等问题专访了王振宇。王振宇曾任辽宁省财政厅财科所所长，最近几年一直专注于地方财政的相关研究。

王振宇对经济观察报表示，现实中通常出现两个“悖论”，也属于多重两难选择。悖论一：合情、合理、合适，但不合规、不合法、不合审，也就是常说的预算软约束或财政纪律松弛，典型的案例就是为了确保某些强刚性支出，如兜牢基层“三保”底线，在财力不充足的时候，通过挤占、挪用资金确保支出按时足额保障；悖论二：合规、合法、合审，但不合情、不合理、不合适，当下部分过度推进的特许经营项目、资产盘活项目就是典型的案例。

王振宇认为，现实中，基层财政局长面临的“底线”与“红线”标准存在较大的差异，并且处于动态变化之中。克服某些“底线”“红线”制约难题，需要标本兼治，厘清各级政府间的事权与支出责任，落实有效市场和有为政府边界，推动条块治理协同，依靠长效机制保障和改善民生，均是优化完善财政治理的主要方向。

经济观察报：从你的了解来看，当前基层财政的运行情况如何？

王振宇：2014年以来的十余年间数据显示：县级财政收入约占地方的50%，县级财政支出约占全国的50%，两个“半壁江山”的现实凸显出县级财政在我国财政体系中的地位和作用。

当财政资源充足时，基层财政收支活动平稳，按部就班执行预算，依法行政、依法理财，属于一种典型的秩序财政。

而紧平衡、弱平衡下的基层财政运行更多体现某些底层逻辑，遵从财政支出次序的轻重缓急，通常体现为“十个瓶子几个盖”的情形。

对基层财政局长而言，依法行政的最高境界就是依法理财，其衡量标准就是既合情、合理、合适，又合规、合法、合审。而现实中通常出现两个“悖论”或称多难选择。悖论之一：合情、合理、合适，但不合规、不合法、不合审，即为通常意义上的预算软约束或财政纪律松弛，典型的案例就是为了确保某些强刚性支出，如兜牢基层“三保”底线，在财力不充足的时候，通过挤占、挪用资金等方式确保支出按时足额保障；悖论之二：合规、合法、合审，但不合情、不合理、不合适，典型的案例就是当下某些过分、过度的特许经营项目、盘活资产项目等。

充足的库款保障是基层财政局长依法理财的必要条件，当下基层财政面临现金流收紧的困境，倒逼着基层财政局长不断地在国库现金流调度上做文章，现金流管理能力也成为检验当下理财能力的重要标尺。

经济观察报：对于基层财政局局长来说，“底线”是什么，“红线”又是什么？

王振宇：现实中，财政部门当好家、理好财是有条件的，也就是通常意义上的“底线”和“红线”。所谓“底线”，更多体现为某些财政支出责任，如“三保”口径下的保基本民生、保工资、保运转、到期政府债务的还本付息、某些临时应急支出，以及新生的整改性支出，这些属于强刚性支出范畴，必须按时足额发放、偿还、落实等，触及上述“底线”就会不同程度引致各类风险。

所谓的“红线”，更多体现为理财过程中的某些非理性筹资行为，如新增隐性债务、新“三乱”、过分盘活“三资”等，不同程度构成了“高压线”。任何突破“底线”“红线”行为，或将不同程度触及问责机制，构成了财政局长们的最后“防线”。

经济观察报：地方财政局长在“底线”和“红线”间闪展腾挪有哪些原因？

王振宇：分税制之后显现的地方财政困难，可以称之为地方财政成长中的“烦恼”，也是“投资于物”向“投资于人”转型过程中的“阵痛”。基层财政困难，更多源于三个“兜底”机制：某些剩余支出责任，由基层兜底的做法；社会保险基金预算缺口依靠一般公共预算兜底的做法；某些公共风险，由基层财政兜底的做法，其合成效应逐渐演变为当下的基层财政问题。

对基层财政局长而言，“底线”又称“下限”，“红线”又称“上限”，二者的差额事实上构成了财政空间。“底线”“下限”越低、“红线”“上限”越高，则财政空间充足，反之则表现为财政空间逼仄，具体体现为财政收支矛盾。财政资源的稀缺性、有限性与支出需求的无限性，构成了当下财政的普遍法则。对地方财政局长而言，“底线”“红线”具体构成了其理财原则，考量着其理财能力、理财艺术和拓展财政空间的能力。

经济观察报：未来这种局面是否会改善，或需要如何做才能改善？

王振宇：实现地方财政安全运行是一项复杂的系统工程，具有较强的现实紧迫性，不能仅停留在学术探讨层面，从概念走向实践也是中国式现代化进程中地方财政实践的重要篇章。

实现地方财政安全运行，继续沿用一般的“药方”难以取得成效。增加转移支付、削减“三公”经费开支等传统举措只能解决当下的地方流动性问题，无法根本解决和应对过去的累积风险与未来新变化带来的挑战，只有真正赋予地方财政与安全层面相匹配的财力、财权和应急处置权，提高地方财政资产负债表跨周期抗风险能力，改善地方财政生态，才能将财政安全落实、落地，为此我们要解放思想、创新思维、超常举措、系统推进。

现实中，基层财政局长面临的“底线”与“红线”标准存在较大的差异，并且处于动态变化之中。克服某些“底线”“红线”制约难题，需要标本兼治，厘清各级政府间的事权与支出责任，落实有效市场和有为政府边界，推动条块治理协同，依靠长效机制保障和改善民生，均是优化完善财政治理的主要方向。

当下，国家层面正在启动整合统筹使用转移支付资金试点，伴随着试点政策的普惠，有利于改善基层财政局局长们的理财生态。