山东一招商项目投资数千万元土地被无偿收回？温商起诉后当地法院裁定不立案

温商参与山东枣庄一招商引资项目，投资数千万元后陷“漫漫维权”一事再起波澜。围绕涉案土地《国有建设用地使用权出让合同》是否仍然有效，枣庄市古镇置业有限公司起诉枣庄市自然资源和规划局（以下简称“枣庄市资规局”），请求法院确认合同现行有效。然而，枣庄市薛城区人民法院以“不属于行政诉讼受案范围”为由裁定不予立案。7月17日，古镇置业公司已向枣庄市中级人民法院提起上诉。

被拆建前的枣庄市台儿庄酿酒总厂

原老酒厂地块上已经建成在售楼盘项目

据温州都市报去年5月29日报道，2013年，浙江温州商人周先生、李先生等人响应山东枣庄台儿庄区政府招商引资，投资数千万元参与破产国企台儿庄酿酒总厂开发项目。温商通过古镇置业公司拍下53.8亩的老酒厂地块后，当地政府未能实现“七通一平”交付，导致地块无法开发建设。温商称，2021年，台儿庄政府在未履行法定程序的情况下，无偿收回该地块，随后以1.654亿元的价格二次出让。

2025年5月29日相关报道截图

枣庄市资规局首次书面明确：

土地已于2017年被无偿收回

据温商投资人反映，当地政府从未依法向企业作出解除《国有建设用地使用权出让合同》的决定，也未依法送达任何解除合同文书。

2025年10月，古镇置业公司向枣庄市资规局发函，请求明确涉案老酒厂地块《国有建设用地使用权出让合同》的法律效力。

同年11月6日，枣庄市资规局作出书面答复称，因企业未按合同约定缴纳土地出让价款，2017年曾向企业送达催缴通知书，在企业仍未缴清尾款后，枣庄市政府于2017年12月2日批复无偿收回涉案土地使用权，因此原《国有建设用地使用权出让合同》已经终止。

答复函同时称，古镇置业公司的法定代表人李先生于2019年12月曾到自然资源部门查询、复印该枣庄市政府批复文件，因此企业最迟于当时已经知晓土地被收回及合同终止的事实。

当事温商告诉浪潮新闻记者，这是维权多年来，枣庄市资规局首次以正式书面形式明确表示，《出让合同》已经终止。

企业起诉：

政府未交付土地，合同从未依法解除

对于枣庄市资规局上述答复，古镇置业公司随后提起行政诉讼。

起诉材料显示，企业认为，当地政府在招商引资过程中发生了多项违约。2013年8月12日，投资人和台儿庄区签订了《项目合同书》。合同约定，区政府在合同签订一年内向投资人提供台儿庄经开区一处约150亩的工业用地，用于建设新酒厂；投资人在新建酒厂、开发老酒厂地块时，政府做到“七通一平”供地条件。

“政府一方面未能提供新酒厂地块，另一方面没有做到老酒厂地块的‘七通一平’，导致我们既无法迁建新酒厂，也无法开发买下的老酒厂地块。”投资人认为，在政府先行违约的情况下，企业决定暂缓支付老酒厂地块的土地尾款，并非恶意违约。

投资人还认为，依据《闲置土地处置办法》，土地因政府原因长期未开发，政府应采取延期开发、置换土地、协议有偿收回等方式处理，而不是通过一个内部批复文件直接无偿收回。

更重要的是，企业认为，当地政府从未依法向企业送达解除合同通知，也未履行听证、陈述申辩等法定程序，仅凭政府一纸内部批复，不足以直接终止合同效力。

薛城区人民法院：

2014年签订的合同

不属于行政诉讼受案范围

不过，该案并未进入实体审理。

今年7月7日，枣庄市薛城区人民法院作出行政裁定。

法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》明确，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷适用行政诉讼程序，而本案《国有建设用地使用权出让合同》签订于2014年，属于2015年之前形成的法律关系，因此不属于行政诉讼受案范围。

据此，法院裁定，对古镇置业公司的起诉不予立案。

投资人认为，一审裁定不仅意味着案件无法进入实体审理，也将大幅增加后续维权成本。

据投资人介绍，法院做出不予立案决定后，建议他们另行提起民事诉讼。按照该诉讼请求涉及的标的额计算，仅案件受理费预计就需缴纳约40万元。投资人认为，在案件核心争议涉及行政机关是否依法作出解除合同、终止合同效力等行政行为的情况下，要求企业转而提起民事诉讼，不仅增加了维权成本，也进一步拉长了维权周期。

企业上诉：

真正争议的是2025年的行政行为

而非2014年的合同

针对薛城区人民法院的裁定，古镇置业公司已向枣庄市中级人民法院提起上诉。上诉状认为，薛城法院机械适用司法解释，错误理解了相关规定。

投资人认为，本案争议焦点并非单纯2014年签订合同产生的履约纠纷，而是枣庄市资规局于2025年11月6日作出的《答复函》，首次正式认定合同已经终止。

投资人认为，该《答复函》属于2015年以后新作出的行政行为，直接处分了企业基于行政协议享有的土地权益，应当接受行政诉讼审查。

上诉状还指出，如果行政机关在多年后通过一纸答复即可认定合同终止，却因合同签订时间较早而无法进入行政诉讼程序，将导致行政行为缺乏有效司法监督，不利于保护投资人合法权益，也不利于实质性化解行政争议。

记者查询中国裁判文书网发现，最高人民法院在多起行政协议纠纷案件中曾指出，判断案件是否属于行政诉讼受案范围，不能仅以协议签订时间作为唯一标准。

在（2022）最高法行申257号行政裁定书中，最高法判决指出，对于2015年前签订的协议，如果争议源于行政机关在2015年后单方解除、收回等行政行为，不能简单以协议签订时间认定属于民事纠纷，而应依法提供行政诉讼救济。该案一、二审法院据此将案件排除在行政诉讼受案范围之外，被最高法认定存在适用法律错误，并指令再审。

近年来，投资人为了维护投资权益，多次申请行政复议、提起行政诉讼，并向山东省有关部门申请监督，围绕土地收回程序是否合法、合同是否已经依法终止等问题持续维权。浪潮新闻将继续关注事件后续进展。

来源：浪潮新闻