【和君原创】《城市更新“十五五”规划》解读与未来趋势展望（上篇）

作者：和君咨询城市更新研究中心

2026 年5月22日，国务院签发《城市更新“十五五”规划》(国发〔2026〕12号文)，这是继2025年《关于持续推进城市更新行动的意见》之后的第一部国家级城市更新专项规划。

站在历史节点上，我们当然要问，本次政策出台的背景与历次周期有何不同？影响又将如何？本文及后续系列文章拟结合近30年国内城市更新政策的宏观环境、行业情势的变化，对政策内涵、利好节奏、行业机会等要点进行分析。

引言：高规格遇见周期转换，究竟红利几何？

城市更新这么个百年历史的老词，今年居然焕发出了青春耀眼的光芒。

——某行业前辈。

1992年至今，处于行业上行周期的城市更新浪潮经历了多次跨越：从1992年上海“365万㎡棚户区改造”的地方探索开始，到2009年广东“三旧改造”的省域铺开，再到2015年棚改货币化的全国性跃进，城市更新浪潮是15万亿规模房地产市场和城镇化率突破80%这一伟大征程的闪光注脚，也造就了资本、企业、居民的多重财富狂欢。

时至2021年，在不动产市场面对历史性调整的背景下，城市更新政策进入了探索实施的深水区，也开启了刹车和油门交替切换的特殊节奏：2021年先是住建部提出“防止大拆大建”，2023年国务院又启动了“超大特大城市城中村改造”，而时隔三年之后，城市更新又以国务院专项规划的“最高规格”粉墨登场。

因此在开篇之始，我们不妨旗帜鲜明地提出这个问题：这是旧周期的循环往复，还是不动产新时代新逻辑的开始？

一、政策明牌：以自持+高质量发展取代销售+数量级增长

首先，让我们对《城市更新“十五五”规划》全文进行回顾——

从目标体系的角度看，本次用更多的定性化质量标准取代了数字的增减。《城市更新“十五五”规划》以“10项指标＋23项任务＋7方面政策＋14项重大工程”为总框架，定下两阶段目标：2030年取得重要进展，2035年基本建成创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的城市。指标里既有“老旧小区改造11.5万个、地下管网约77万公里”等存量任务，也有“完整社区5000个”“城市体检”、“片区统筹”等首次进入考核的质量型指标。考核重心从“拆多少、建多少”转向“住得好不好、能不能持续运营”。

从资金安排的角度看，本次明确了“去土地财政”的态度。《城市更新“十五五”规划》明确提出“国债＋中央预算内投资＋地方专项债＋财政补助＋REITs”的多元投融资体系；此外，也提出了存量土地5年过渡期、微更新规划许可豁免清单等十余项配套政策，不再鼓励市场主体和政府从高周转销售价值链中获益，而是为长期自持和企业自用打开上车之门，“土地财政”转向“税收财政”、“股权财政”的导向十分明确。

表1：中国城市更新发展阶段梳理

二、核心理解：“超级红利、重启行业”的论调，可以休矣

政策逻辑为何而变？目标和模式更替的背后，必然是因为好改的存量已经改完，规模化增长、大干快上逻辑已经失效。

我们认为，城市更新所面对的行业背景，至少有四大角度的认知面临反转，分别体现在周期、模式、资金、城市能级维度，以下逐一展开。

周期之变：当“下一波行情”不再来，经营逻辑从“赌β”转向“求安全”

自1998年房改开启商品化住宅时代后，地产行业显著呈现3-5年周期波动上升态势（以北京市2006-2025年月度成交为例，详见下图），正是这个横跨20年的“S”型螺旋里让整个行业的风险接受度长期高企。大部分玩家既能靠“做波段”赚取超高的β收益，甚至也可以无视波动、高位入局，因为总有下一波行情兜底。正是这份底气，让民营企业甚至央企都敢于参与长周期、高投入、前期风险较大的城市更新项目。

图1：2006.1-2025.12北京市商品房成交面积、价格(万㎡、元/㎡)

但如今情形已经完全反转，2021年是不动产行业“L”型低位筑底的标志性年份，尤其是三季度伊始，全融资流动性急剧坍缩，头部民营房企接连出现债务风险。在宏观数据端，开发投资、国有土地出让收入、人口、城镇化率指标不约而同地在2021年呈现“四线见顶”，正式开启了行业周期反转的大幕。

当需求端适龄购房人口规模停滞，当资产端不再单边升值，当前期融资门槛大幅提升，各路玩家的经营逻辑转向追求“安全垫”，“长周期、高前置投入”的城市更新业务从过去的“抢窗口”变成了今天的“扛风险”。做砸一个项目，就可能拖累未来5到10年的现金流，让经营陷入“万劫不复”。因此包括城市更新项目在内的各类市场化不动产项目，除非顶着重大节点的考核压力，否则大多落进“一再推迟”和“深化论证”的内部博弈里。

图2：四线见顶——旧增长引擎的同步熄火（2010–2025）

指数化口径(2020=100)，四条曲线为房地产开发投资、国有土地出让收入、全国总人口、常住人口城镇化率。数据来源：国家统计局、财政部。

模式之变：“画图＋卖房”的技能包已经过期，城市更新需要面对供需周期、AI场景革命、实施议程重构三大挑战

周期一旦反转，最先被改写的不是资产负债表，而是赚钱的方式本身。以2010年代深圳、广州为代表的旧改模式为例，底层逻辑是有规模足够大、开发周期足够长的可售住宅和商业做为“安全垫”，再叠加产业迭代、城市配套和价值提升，就有机会构建产-城-人共生共荣的成长飞轮，带动区域乃至整个城市发展升级。而如今这套技能包已然失效。

首先，在经营模式层面，城市更新需要面对的两大挑战分别是从销售向自持转型和基于供需波动周期适配业态定位。从销售向自持转型这一命题已有诸多行业专家、企业做过详细探讨，本处不做过多赘述。而本文及未来的系列文章更致力于探讨的是，如市场需求端增长迅速放缓，而市场供应还在遵循过去的规模，则供需波动周期就变得更加敏感而致命。以产业园市场为例，从2018年至2026年就完整地经历了从“稀缺”→“扩张”→“过剩”的中型周期。如何基于潜在客户需求和地市级中观市场供给对业态组合和经营节奏进行谋划，是未来亟待完善的方法论体系；未来我们也将通过后续系列文章分享进一步探索的结果。

其次，当下更难以捉摸的变量是AI对制造业、服务业重构后相应的城市功能革命。随着AI向各类实体经济场景渗透后，基于AI应用端所诞生大量垂直类中小企业以及从业人才，其集聚和空间使用逻辑与传统科层制企业截然不同，必然带来业态组合的重大变化；此外，AI自身的技术迭代周期仍在轮动，尤其是基础设施与算法两端的跷跷板效应显著，一旦算法出现方法论迭代，则能源、算力等“当红炸子鸡”式新兴资产都将面临通胀和过剩风险。

图3：10年来美国写字楼、数据中心、电力设施建设投资规模变化

数据来源：Census Bureau，JPMAM

表2：主要“算力基础设施过剩论”观点汇总

再次，还应当关注的是城市更新的实施议程。以往的城市更新实施模式具有典型“击鼓传花”特征。政策、土地、规划、融资、实施、运营主体之间的关系主要是自上而下的承接和传导，缺乏多元主体共同参与的协商、博弈和回退机制。在供需周期和产业迭代快速演进的压力下，仅仅通过“招商和运营前置”来反向推演项目盈利模型已经初显吃力，如何在城市价值提升、新质生产力引擎打造、新型人才集聚的角度提供长期化战略视角，是未来城市更新议程要承担的重要使命。

资金之变：钱可能更多了，但“敢花、能花、随便花”的时代结束了

模式一旦变化，资金逻辑必定紧随其后，最终带来一线实操层面与以往最深的分野。由于生意模式的复杂程度指数级提升，财政和SOE（State-ownership Enterprise）类主体的固定资产投资驱动逻辑，正从“财政宽松＋GDP锦标赛”双轮驱动的增长，转向“风险可控＋国资保值增值＋民生保障”兼顾的动态平衡。钱的总量未必少，但花钱的逻辑变得更加复杂。

根据对近期城市更新相关配套政策的梳理，2026年中央预算内投资970亿，超长期特别国债投向地下管网1600亿，50个重点城市还有分类定额补助，合计为数千亿每年的量级，但这笔钱的流向主要是承担固定资产投资、需要长期自持物业的国企，民营企业大部分已转型为轻资产运营商。国资动用这笔钱时要面对严格的审批环境，同时背上社会责任、产业发展、国有资产保值增值、政策合规、民生保障等多重目标。比起过去“财政资金＋美元债＋销售物业”的简单打法，这套约束很难再催生“千帆竞渡、百舸争流”的行业场景。

作为对照，上一个十年的“棚改”资金链条则对应着万亿级别规模的“去库存”现金流，正是那套“旧资金逻辑”的实证。

表3：上一轮棚改的资金链条（2008–2018）

分化：市场化的城市更新面对城市的“K型”分化，从来就不是“普惠生意”

与“棚改”对全国一二三线城市的普惠式影响不同，未来的城市更新会越来越强调“因城施策”。一线和强二线城市，将成为政策资金和市场化资金共谋的主战场、 “样板间”；弱二线和更下沉的城市，则主要落在民生保障和重大基础设施这类政府资金配套的领域。

规划无法改变规律，这种分化是人口用脚投票的结果。“七普”(2010–2020)已经把中国城市清楚地分成两端：广东十年增2170.9万，居全国第一，浙江增1014.1万，长三角、珠三角核心持续虹吸。深圳“十四五”的城市更新加土地整备，固投不低于1万亿元；广州上架的城市更新项目超过8000亿元，城中村改造计划投入6479亿元；上海则在2021年设立了全国最大的800亿元城市更新基金。

还有一类“新兴资源城市”，背后有国家级工程托底。2022年2月全面启动的“东数西算”，在京津冀、长三角、粤港澳、成渝、内蒙古、贵州、甘肃、宁夏8地，布局了国家算力枢纽和10个数据中心集群，机架规模已超146万标准机架。算力和能源基础设施，正在为中西部一些三四线城市，创造出 “非人口驱动”的更新需求。

表4：不同能级城市的更新模式分野

总结：在“红利黄昏”里寻找“结构性微光”，而不是在“风口”上抢身位

结合前述观点，我们尝试站在本轮政策周期的视角上总结这一规划：第一份脱离城镇化和人口增长红利的城市更新政策，对应的是市场从“增量建设”转向“存量运营”之后的制度调整。如果想把这份规划当成新一轮政策爆发式红利的发令枪，恐怕要南辕北辙、刻舟求剑。

当城镇化和地产趋势同时见顶，城市建设的固定资产投资导向，从“跑马圈地、大拆大建”，转向“存量提质增效”和“以人民为中心”。城市更新不会再现十年前棚改时代的大规模跃进。它会变成一条存量赛道，在原有的“长周期、强分化”之上，再叠加“低斜率、重运营”的特征。它挥手告别过去“大江大海”上行周期，也对“啃硬骨头” 的新周期逻辑予以确认和指引。

看清旧引擎已经熄火，真正的问题才浮现：在一个“低斜率、强分化、重运营”的存量时代，机会到底藏在哪里？下期将会具体讨论这个问题。

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