专家解读 | 彭翀：安全韧性贯穿规划的新使命、新空间、新技术、新机制——《现代化应急体系建设“十五五”规划》解读与思考

导读

近日，国务院印发《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称“《规划》”），对“十五五”时期安全生产、防灾减灾救灾等工作作出部署。为深入学习贯彻《规划》精神，凝聚行业共识，中国城市规划学会特别推出【现代化应急体系建设“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动。诚邀多位专家学者建言献策，推动规划理论与应急实践深度融合，以规划智慧赋能《规划》高质量落地。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

本文字数：3478字

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作 者

彭翀，中国城市规划学会青工委副主任委员，华中科技大学建筑与城市规划学院党委副书记兼副院长，教授

当前，我国城市风险的不确定性正以前所未有的态势加剧，极端天气、公共卫生、安全生产等多重风险相互交织，对城市空间的高质量发展构成了严峻的安全韧性挑战。在此背景下，现代化应急体系建设作为国家“十五五”规划的重要组成部分，正在成为推动建成中国特色大国应急体系的关键抓手。《现代化应急体系建设“十五五”规划》明确提出：“完善自然灾害综合风险空间管控制度，将安全韧性要求贯穿国土空间规划及各类建设规划之中”，这标志着我国城市治理模式正加速从“事后应对”向“事前预防”进行根本性转型。这一战略转向，不仅为国土空间规划赋予了新的时代使命，更在空间维度、技术路径与制度机制上，为构建全域、全要素、全过程的韧性城市提供了系统性框架。

一、新使命：

构建“大安全大应急”的国土空间格局

面对自然灾害与安全生产等多类风险加剧并产生空间耦合效应的复杂局面，传统的单一灾种、局部应对模式已难以为继。新使命的核心在于，将“大安全大应急”的理念深度融入国土空间规划的顶层设计与实施传导全过程，构建多层级、全要素、跨区域的国土空间格局。

首先，这一格局有助于打破行政壁垒与部门分割，在“城市群-都市圈-城市-社区-建筑”的多层级空间体系中，建立纵向贯通、横向协同的风险联防联控机制。例如，在流域尺度上，需统筹上下游、左右岸的防洪排涝设施布局与应急响应预案；在城市群尺度上，应建立重大危险源的协同监管与应急资源的共享调配方案。其次，在城市更新这一关键时期，新使命尤为强调“平急两用”功能的植入与转化。2025年中央城市工作会议与《关于持续推进城市更新行动的意见》均作出相关部署，要求在推进老旧小区、老旧厂区、城中村改造时，不仅要消除抗震、消防等安全隐患，更要前瞻性地规划与建设一批具备应急避难、物资中转、医疗救治等复合功能的公共设施，实现日常服务与应急保障的无缝切换。最终，这一新使命旨在通过空间规划这一龙头，将安全韧性从一项技术指标上升为统领城市发展的核心价值。

二、新空间：

拓展“上天入地下海”的立体韧性场景

随着城市空间形态日益立体化、复杂化，韧性建设的物理空间已不再局限于传统的二维地表，而是向“上天入地下海”的三维立体空间全面拓展，形成了全新的韧性场景。

“上天”，即低空空间的协同利用。以无人机配送、应急救援为代表的低空经济被列入“十五五”的新兴支柱产业。然而，低空活动的安全高效运行，依赖于“地空协同”的精密规划。这要求我们在空间规划中，不仅要划定低空空域、规划航线网络，更要在地面空间精准布局起降场、空投柜、指挥站等节点设施，并将其与高密度商圈、医疗走廊、仓储集散区等需求场景高效匹配，形成一套从供给端到需求端的完整空间支撑体系。

“入地”，即地面与地下空间的协同治理。城市地下空间是保障城市运行的“生命线”，也是风险易发、灾害易扩大的“灰犀牛”。国务院及自然资源部近期发布的多份文件均强调要加强地下综合管廊建设和老旧管线改造。韧性规划要求实现地面与地下的“要素协同、功能互补、风险一体”。例如，地下的市政生命线工程与地面的建筑、道路、绿地需统一规划、联动管理；地下的交通转换、防灾承载功能需与地面的公共服务、生态调节功能相互补充；对于内涝、地质灾害等风险，则需建立一体化的感知、预警与响应体系。

“下海”，即海洋空间的韧性响应。对于沿海城市而言，海洋既是发展的增量空间，也是台风、风暴潮等风险向陆域传导的前端界面。海洋韧性建设要求从单一的岸线防护，转向“陆海统筹、蓝绿融合、动态适灾”的系统治理。这包括：基于韧性评价进行差异化分区，划定保护区、提升区与发展区；一体化统筹岸线、近海海域与滨海腹地的功能组织；构建由红树林、滨海湿地等绿色基础设施与海堤、水闸等灰色工程设施协同的复合防护体系；并强化跨区域、跨部门的协同联动治理，以应对海洋空间面临的主权、资源、生态、灾害等多重安全压力。

三、新技术：

驱动“碳基硅基共创”的智慧韧性变革

人工智能等新一代信息技术的迅猛发展，正在深刻重塑城市空间与韧性治理的范式。技术角色正从辅助性的“技术手段”转变为能动性的“空间主体”，开启了碳基生命与硅基智能共创城市韧性的新图景。

作为技术，AI通过“自动检测-预警监测-智能控制”的三阶段演进，已全面赋能城市风险的监测、预警、预测、控制、调度与恢复全过程，极大地提升了风险感知的敏锐度与应急响应的精准度。然而，更具颠覆性的是AI作为“主体”的介入。无人机、自动驾驶汽车、机器人等具身智能体正大规模进入城市空间，与人类共享街道、社区、工作等场景。这不仅改变了城市空间的运行逻辑，也对空间规划提出了全新要求：如何为无人机规划安全的航线与起降节点？如何设计人机共享的街道界面？如何在居住空间中保障居民的隐私与安全？

这一变革带来了前所未有的机遇与挑战。机遇在于，AI能显著增强城市系统的整体韧性，支持多主体协同治理，实现从被动响应到主动干预的跨越。挑战则在于，对数据、算法与平台的过度依赖可能形成新的系统性脆弱性；算法偏差与系统失灵风险、人机共处带来的隐私泄露与空间冲突等问题日益凸显。因此，未来的韧性城市规划，必须将技术伦理与治理机制前置，建立以人为本、安全可控的治理框架，确保技术向善，真正服务于提升城市的安全与韧性。

四、新机制：

贯通“规建管全流程”的协同治理体系

将安全韧性从理念转化为现实，最终依赖于一套行之有效的制度机制。新机制的核心，是打破规划、建设、管理各环节的条块分割，构建一个贯穿“规建管全流程”的协同化应急体系，确保韧性要求能够层层传导、落地生根。

这一机制要求在国土空间规划体系内，实现韧性目标的纵向传导与横向协同。在总体规划层面，国家与省级规划需明确韧性发展的分区指引与战略目标；市、县级规划则需将这些目标细化为具体的用地布局与设施配置要求；乡镇级规划则侧重于设施的落地与实施。在详细规划与专项规划层面，韧性要求需被转化为刚性的控制指标与空间底线。例如，在城市更新单元的详细规划中，需明确应急避难场所的服务半径、防灾通道的宽度等指标；在地下空间、低空空域等专项规划中，需划定防洪排涝、地质安全、消防安全等不可逾越的底线。

更重要的是，这一机制需覆盖从规划、审批、建设到运营的全生命周期。在规划阶段，需进行潜在风险评估与项目韧性论证；在审批阶段，需将韧性指标的落实作为“一书三证”等规划许可的前置条件；在建设阶段，需加强施工监管与竣工验收，确保韧性设施按图施工、质量达标；在运营阶段，则需建立常态化的风险监测、体检评估与更新维护机制。通过这一全流程、闭环式的管理，将韧性真正融入城市发展的血脉，形成“规划引领、建设落实、管理保障”的长效治理格局。

总而言之，《现代化应急体系建设“十五五”规划》为韧性城市建设擘画了宏伟蓝图。通过承载“大安全大应急”的新使命，拓展“上天入地下海”的新空间，拥抱“碳基硅基共创”的新技术，并构建“规建管协同”的新机制，我们可望更好地提升城市应对不确定性风险的能力，推动城市治理体系和治理能力现代化，为人民群众创造一个更安全、更韧性、更美好的高品质生活空间。

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