5000多家企业被“管控”，还要再扩大

来源：中国新闻周刊

在前期节能降碳已经取得诸多成果的情况下，未来五年，一些高能耗、高排放行业节能减碳进入攻坚期，一些“隐形排放”亟待治理。

“十二五”以来，清华大学能源环境经济研究所所长张希良和他的团队始终参与单位GDP二氧化碳排放下降指标的制定与分解工作。近期，张希良接受《中国新闻周刊》采访时谈道，“十五五”期间节能减排的特点就是市场手段和行政手段同时发力，同时要避免其相互冲突。

张希良 图/中新

“十五五”如何发力？

《中国新闻周刊》：“十五五”减排目标任务艰巨，主要空间在哪里？

张希良：节能降碳主要依靠三条途径：技术改造、结构调整和加强管理。从技术改造的角度来看，一些“双高”属性比较显著的行业，常规的节能降碳技术已经充分应用，如今需要一些革命性措施，比如原料替代、工艺流程再造等，这需要时间，而且成本更高，甚至一些措施还处在示范试验阶段。从企业管理的角度来看，目前纳入碳市场管控的企业有5000多家，这些企业在节能减碳管理方面做得比较好，但是绝大部分企业还没有做好，甚至没有做节能降碳管理，未来有很大的进步空间。

更重要的可能是结构调整，既涉及国民经济结构调整，未来服务业占比上升，一些“双高”行业比重下降；还涉及能源结构调整，以可再生能源、核能等替代煤炭。通过能源替代降低碳排放的作用还会增加。过去一段时间，每年能源替代对单位GDP碳排放下降的贡献率约为0.5个百分点，未来将超过一个百分点，甚至达到1.5个、2个百分点。可再生能源发展已经取得较大进展，主要体现在装机占比上，目前主要问题在于消纳，需要和煤电争抢市场。因此“十五五”期间，能源结构调整对于减碳的贡献仍有非常大的潜力。

《中国新闻周刊》：从能耗双控到碳排放双控，通过行政手段减排变得更重要了吗？

张希良：推动企业节能降碳，全国碳市场会起到非常重要的杠杆作用，一些“双高”行业中的企业大都已被纳入碳市场。一方面通过碳配额分配驱动企业节能减排。另一方面，碳市场具备交易功能，不同企业的边际减排成本不一样，减排成本较低的企业可以多减排，再将配额交易给减排成本较高的企业，通过市场的方式推动行业与国家减排目标的达成。

除去碳市场这样的市场化手段，我们还有将节能降碳指标逐级分解的行政手段。从“十一五”开始，作为约束性指标，单位GDP能耗下降被列入五年规划。“十二五”期间，又增加了单位GDP碳排放下降的指标。这些约束性指标确定后，从国家层面逐级分解到省、市，最终到具体企业，碳排放“双控”也包括这类行政手段。因此，“十五五”期间节能减排的特点就是市场手段和行政手段同时发力。

相互冲突，是最大隐忧

《中国新闻周刊》：碳排放“双控”作为一种行政手段，如何协调其与市场化手段之间的关系？

张希良：行政手段比较强硬，因此可能导致数据造假，例如此前也出现过拉闸限电冲刺指标的情况。当前，如何协调行政和市场两种节能降碳手段，避免其相互冲突，是最大的隐忧所在。如果处理得当，则能与碳市场相辅相成，实现双赢。

碳市场的作用还没有被全社会充分认识。根据我们测算，“十五五”期间碳市场完成扩围后，会覆盖全国碳排放量的70％。从“十五五”国家减排目标所需减排量来看，碳市场的贡献率预计也会超过70％。一旦行政手段与市场手段发生冲突，碳市场减排的效果就可能受到影响。

像欧盟比较好地协调了两种手段，强制碳市场覆盖的企业不再纳入行政考核范畴，主要通过市场机制推动其节能降碳。对于那些未被强制碳市场覆盖的企业，以行政手段推动其节能降碳。

“十五五”期间，我们还做不到这点，因此要警惕核算与考核可能出现的问题，因为行政手段的考核与领导政绩直接挂钩，影响较大。比如如何计算减排量，A省的一家企业减排后在碳市场将配额出售给B省的一家企业，在考核地方减排量时，这部分减排量也要算到A省，否则可能出现A省限制本省企业出售配额的情况，如此一来与我们建设全国统一碳市场的目标相悖。

从“十一五”开始，推动节能降碳都以行政措施为主，因为全国碳市场还在建设过程中。从“十五五”开始，碳市场开始发挥其节能降碳作用，要注意协调两者关系，我们预计“十六五”时，“双碳”目标考核应该像欧盟那样走向碳市场和地区目标分开考核。

《中国新闻周刊》：碳排放“双控”对于地方核算与考核体系提出了哪些挑战？

张希良：我们团队从“十二五”开始协助国家发展改革委制定相关指标向地方分解的方案。方案会考虑各个省份的责任、条件、能力等综合因素，“十二五”“十三五”“十四五”的分解方案都是将全国划分为数个区域，各个区域所承担的减排力度指标并不相同，既要完成国家减排整体任务，也要兼顾公平性。

如何核算可能是更重要的问题。目前行政与市场两种手段，核算体系也不相同。行政手段主要依靠统计部门进行核算。碳市场率先实现MRV体系核算，监测、报告和核查一体化，这是当前最先进的核算手段。与统计部门数据主要依靠层层上报不同，MRV核算体系在企业自主上报的基础上，还有独立的第三方进行核对，数据相对准确。碳市场的核算相对准确，而且覆盖70％碳排放，应该让其为行政手段核算提供数据支撑，确保其数据的真实与准确。

碳市场如何发挥更大作用？

《中国新闻周刊》：全国碳市场自2021年运行以来已经有五年时间，但一些行业在转型时面临比较大的资金缺口，碳市场似乎还难以提供足够支持，有哪些更好的办法？

张希良：这些行业能否进行低碳技术投资，关键在于碳价，只有合理的碳价才能为投资提供支撑。碳价应该一方面反映碳排放权的稀缺性，另一方面反映边际减排成本。而碳市场相当于碳价的发生器，再通过其他产品市场、服务市场向整个社会传导成本，从而让减排产生足够效益。

当下，全国碳市场碳价水平和国家的节能减排目标是一致的，但是随着节能减排指标趋严，碳价一定呈上升趋势。有偿分配碳配额是当下碳市场改革的一个着力点，将目前免费分配的碳排放权配额中的一部分拍卖，并逐步提高拍卖的比例，这样能够有效提升碳价。同时还要辅以金融手段创新，比如针对低碳技术投资，银行通过低息贷款予以支持；再比如开发低碳债券、保险等产品。

此外，碳市场覆盖的企业数量终究有限，对于那些未被碳市场覆盖的企业，未来可以考虑征收碳税，我们之所以一直没有启动征收碳税，主要原因就是难以确定碳价，如果过低则失去征税意义，如果过高企业也难以承担，但是随着碳市场的发展，未来碳税可以比照碳市场的碳价确定。从“十五五”开始，我们可以考虑启动对未被碳市场覆盖的高耗能企业征收碳税的相关研究工作。

《中国新闻周刊》：当前碳排放核算体系中，一些“隐形排放”如煤电调峰导致的单位能耗与排放上升，是不是被忽略了？

张希良：过去，煤电机组年发电小时数的设计标准一般是5500小时。如今随着可再生能源发展，煤电更多作为调节性资源，年发电小时数达不到5500小时，可能只有4000小时，甚至更低，其效率必然降低，导致单位能耗与碳排放上升。

核算与考核分离至关重要，核算反映的是实际排放情况，比如单位发电量的碳排放量升高，这是客观事实。但是考核时要基于现实情况设定合理目标，比如在分配碳配额时，目前考虑到煤电机组作为调节资源后单位碳排放强度升高的问题，基于其作为调节资源，当前还会给予一定照顾，在碳市场煤电企业配额分配时已经考虑了这个问题。

《中国新闻周刊》：像燃煤自备电厂属于第一批被纳入碳市场的主体，但是由于各种现实因素很难退出，应该如何破解这类难题？

张希良：目前，每年达到2.6万吨二氧化碳排放当量的燃煤自备电厂已经被纳入强制性碳市场。我们可以通过行政命令关停自备电厂，但是未来主流方式还是要通过市场化手段管理。

一般情况下，自备电厂的效率比较低，难以达到煤电行业基准线，需要额外购买碳配额，而且随着基准标准越来越严格，行业基准线未来一定还会下降，如果再以配额拍卖逐步取代免费分配，像欧盟已经实现发电行业配额百分之百拍卖，自备电厂的成本必然进一步上升，从而推动企业出于成本考虑更多从电网购电，主动关停自备电厂。

《中国新闻周刊》：不少企业不是不想减碳，但面临现实困境，例如绿氢供应不稳定、价格波动。你认为该如何更好地疏导这部分成本？

张希良：我认为可以从两方面破解，一方面是价格机制，像绿氢等可以参考可再生能源电力的价格可持续结算机制（国外称为政府授权的差价合约），通过拍卖形成绿氢项目一个长期有效的保底价格，如果实际的市场价格低于保底价格，可以通过财政补贴等方式弥补差价；如果实际的市场价格高于保底价格，则企业返回额外收益。另一方面就是在强制性碳市场之外，还要发展温室气体自愿减排交易市场，针对一些特定领域开发一些方法学，核算其减排量，让其进入自愿减排交易市场出售碳配额，从而化解部分成本。