研究 | 杨翠柏 赵益民：印人党如何治理印东北边疆、建构国家认同？

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作者|杨翠柏 赵益民

整理|佳仁·云丹吉

编辑| 黄耀萱

审核|单敏敏 范家菀

摘要

21世纪以来，民族主义政党在大国治理中扮演日益重要的角色，尤其在多元复杂的边疆地区治理中展现出强烈的制度塑造与认同建构能力。作为具有印度教民族主义色彩的政党,印度人民党逐步发展为印度国家治理的主导力量，尤其在治理印度东北边疆这一异质国家空间中展现出显著影响。本文聚焦印度人民党如何在东北边疆治理中强化国家认同与实现地方治理，基于文献分析，得出三方面结论：其一，在治理理念上，印度人民党将东北视为国家不可分割的一部分，通过整合地方政党与区域资源，推动国家认同建构；其二，在政策设计中，突出东北在印度教民族主义叙事中的战略地位，力图借由安全与发展的双重议程化解文化冲突；其三，在治理实践中，借助政党联盟、社会动员、选举政治、区域发展与外交战略相结合的整合动员路径,强化了对东北的治理主导地位。研究表明，印度人民党通过意识形态调整与制度布局，扩大了在东北的政治合法性和国家认同边界，但同时也暴露出民族主义政党在应对区域差异与权力协调中的结构性张力。

关键词： 印度人民党 东北边疆 边疆治理 国家认同 区域发展

图源：网络

民族是全体人民作为有组织力量的表象，是现代社会发展的产物。在一些边疆地区，民族主义政党通过构建统一的民族叙事框架，消解地方性的认同分裂，为国家治理和社会稳定提供了支撑。印度东北边疆地区因民族多样性、跨境流动与地缘隔离等因素，在国家认同建构与边疆治理中始终处于战略边缘。本文所指印度东北边疆是指中国政府所承认的印度版图内的东北地区。文中研究所界定的印度东北边疆地区相关的法案及政策，仅指其效力及于阿萨姆、那加兰、梅加拉亚、曼尼普尔、特里普拉和米佐拉姆6个邦。该区域位于南亚、东南亚、东亚的交界处，聚居超过200个民族与部落群体，呈现出语言、宗教与文化的高度异质性，是印度最为重要和独特的边疆地区。2014年起，印度人民党在该地区逐步形成由其主导的政治格局，推动政党权威向边疆延伸。作为一个具有强烈印度教民族主义特征的全国执政党，印度人民党能在复杂多元的边疆地区强化国家认同和改善边疆治理,成为学界关注的焦点。现有文献关于印度人民党对东北边疆治理的研究,主要集中于两个方向：一是从历史视角探讨殖民时期与国大党执政时期的移民流动、身份认同与民族主义演变，揭示历史治理逻辑对当代治理形态的持续影响；二是自2014年起印度人民党逐步掌握该地区政治主导权后，关注其在治理话语中融合公民身份建构、泛印度民族认同与区域发展诉求。但既有研究主要探究民族主义政党在边疆治理中的实践,对民族国家建设背景下的区域发展问题，仍相对薄弱。因此，深入分析印度东北的治理实践，不仅能够充实我国跨国边疆研究，也为民族国家建设中的政党研究提供有益思考。基于此，本文尝试通过文献分析，探讨印度人民党在东北边疆治理实践，分析该党在不同历史阶段地方治理的差异与变化，并研究其如何通过政党治理实践适应边疆政治的动态变化，为多民族国家的边疆治理提供理论参考。

一、“东北边疆治理”相关研究

学者石川登(Noboru Ishikawa)指出，在南亚国家的民族国家建设中，首要问题是“民族”并非均匀分布于“国家空间”之内，导致边疆地区普遍存在认同问题。与此同时，边疆地区因远离国家中心，发展面临严重困境。这种情形在诸多发展中国家边疆治理中尤为突出。在印度的具体情境中，印度人民党将东北边疆重新定位为国家战略区域，该地区的治理问题逐渐成为学术界的重要议题。现有研究主要集中在东北边疆治理定义、需求和路径三个方面。

第一，“东北边疆治理”的阐释。学术界主要从三种视角对“东北边疆治理”进行阐释。其一是“民族政治说”，将东北边疆视为多民族共存的边缘区域，涵盖社会生产、语言文化和宗教信仰等多元维度，治理核心在于调和平原居民与山地部落民族之间的身份关系冲突；其二是“宗教冲突说”，认为东北边疆是多种宗教交织的复杂空间，化解印度教与伊斯兰教和基督教之间的紧张关系是解决该地区安全与发展问题的基础。其三是“发展说”，强调东北边疆面临着基础设施落后、工业经济萎缩、产业结构失调等严峻发展问题，导致与印度核心区域的差距持续扩大。上述三种视角揭示了东北边疆治理的多重特性：它既是民族政治的复杂区域，也是宗教关系的敏感地带，同时亦是国家发展体系中的相对滞后区域。值得注意的是，东北边疆“多孔性”的地理特征使其与周边国家联系紧密，而与印度内地存在一定程度上的隔离。这一地缘现实促使印度人民党推动“东向行动”政策，试图打破该地区的空间封闭格局，回应其在国家发展中的地缘边缘化处境。

第二，东北边疆治理的现实需求。在印度中央权威向东北边疆延伸的过程中，该地区所面临的“地理隔离”和“政治边缘化”问题产生了复合效应。一方面，东北地区仅通过狭窄的“西里古里走廊”(Siliguri Corridor)与印度本土相连，地理上的相对封闭性限制了其与国家主体区域在经济、文化及社会层面的深入互动。另一方面，自独立以来，东北地区在国家政治格局中长期处于边缘位置，缺乏充分的政治参与和资源分配，加深了当地民众的边缘感和疏离感。印度人民党作为代表印度教教徒和城镇中产阶级的政党，长期在北印度占据主导地位，在推动中央权力向东北延伸的过程中，展现出显著的政治现实主义。该党的治理策略是以迪达亚尔·乌帕德亚雅(Deendayal Upadhyaya)提出的“保卫东北边疆”理念为思想基础，旨在构建更广泛的印度教认同，以此弥合东北地区与印度中心本土文化之间的认同裂隙。这一策略的核心逻辑是通过文化整合推动政治整合，进而实现印度人民党及印度教民族主义在东北的全面政治扩张。

第三，印度人民党治理东北的路径探索。现有研究从多个层面分析印度人民党在东北边疆的治理路径。基于社会结构的研究关注印度人民党如何回应东北地区平原与山地之间的民族身份认同差异、经济利益分配冲突以及分离主义运动挑战；从民族建构角度的研究则聚焦于印度国家认同在东北民族地区的建构困境，特别是在“阿萨姆语言”推广、孟加拉裔移民争议以及印度教与基督教宗教关系等方面，分析印度人民党采取的政治应对策略；而从印度教民族主义视角出发的研究则强调，印度人民党在边疆实施差异化治理，以适应地方认同结构的复杂性。印度人民党通过制定地方性治理策略，试图调和多元民族群体之间的利益矛盾，推动地方认同与国家认同的融合。这些研究揭示了印度人民党在东北特殊政治环境下，如何在维持其意识形态核心的同时，灵活调整其治理实践，以回应复杂多元的边疆治理需求。

第四，印度人民党在东北边疆治理中的局限性。东北地区的治理不仅需要整合多民族群体的政治诉求，还需均衡配置各邦间资源，而不能仅依赖政党逻辑推动印度教民族主义的扩张或将其作为构建选举票仓的工具。印度人民党所倡导的“印度民族”以领土、宗教和文化为基础，主张印度教民族主义及印度教文明的主导地位。然而，这一主张不可避免地与东北次区域及本土民族认同发生冲突，尤其是当中央权威向该地区延伸时，必然与土著民族的政治力量形成竞争关系。印度东北边疆的族群冲突和民族主义分离运动持续存在，反映出该地区独特的社会结构与政治现实。这一现象也揭示了印度人民党在推进印度教民族主义意识形态和边疆治理过程中面临的局限性，表明单纯的意识形态驱动难以有效化解东北地区复杂的政治、经济与社会矛盾。

总的来说，现有研究分析了印度东北地区的治理现实、印度人民党在地方政治格局中的崛起过程，以及其推动印度教民族主义议程的路径选择，为本文的理论分析提供了扎实的起点。然而，相关研究在政党治理的制度逻辑层面仍存在明显不足：第一，关于印度人民党为何将东北边疆作为战略优先区域的政治动因缺乏系统分析；第二，对于印度人民党如何将印度教民族主义的抽象意识形态转化为具体治理实践的研究仍较为薄弱；第三，现有文献缺乏对印度人民党如何在多民族社会中构建跨族群政党联盟的系统性探讨。从政党治理理论的视角出发，政党不仅是选举动员的工具，更是意识形态整合、国家认同建构与利益协调的制度化组织形式。在民族结构高度复杂的印度东北，现代民族国家的建构实践呈现出对边疆治理与国家认同双重整合的结构性诉求：一方面，印度人民党需突破“中心—边缘”的权力结构，强化其在边疆区域的政治主导能力；另一方面，须通过差异化的治理策略与发展绩效回应边疆社会诉求，推动边疆与国家核心区域的整合。因此，本文聚焦印度人民党东北治理思想的演变与治理实践，深入分析政党如何在多民族国家的边疆地区强化国家认同与地方治理逻辑。

在议会制政府中，政党发挥着核心作用，并通过政党选举宣言(Manifesto)表达其重塑社会的政治愿景。政党宣言作为制度化政治表达的重要形式，集中反映了政党的意识形态立场、政策优先序与国家治理愿景，在选举政治中发挥着制度性引导功能。近年来，印度总理莫迪曾公开要求内阁成员“将印度人民党的选举宣言视为神圣文件，如同《薄伽梵歌》(Bhagavad Gi-ta)一般，每日研读并检视政策承诺的履行进展。”印度人民党的治理理念与政策设计可通过以下官方文本加以分析：历次全国理事会会议记录(BJP National Council Meeting)、政党官方网站(https：//www.bjp.org/)发布的选举宣言，以及莫迪等党内核心领导人的政治话语与制度性论述。这些文本不仅系统呈现了印度人民党对东北地区的历史定位与政策构想，也反映其在选举政治与区域发展中的战略布局与治理主张。

本研究以1984—2024年间印度人民党的选举宣言为主要分析材料，选取2014年该党在全国大选中首次实现单独多数、确立全国执政地位，作为分析的关键节点。该节点标志着该党由反对党向执政党的角色转变，其在东北地区的政治实践由意识形态倡议迈向制度化治理，具有明确的政治意义与政策转折价值。本文将结合“国家认同”与“边疆治理”两个视角，系统梳理印度人民党在东北地区治理理念与实践路径的演变，重点探讨其如何应对边疆地区复杂的政治结构与多民族社会现实。通过对选举文本与政策行动的交叉分析，本文旨在揭示印度人民党如何将治理思想转化为具体的边疆治理实践，并进一步探讨其作为民族主义政党在多民族国家中推动国家认同建构与提升地方治理绩效中的功能与限度，从而为理解当代多民族国家的边疆治理实践提供理论参考。

二、印度人民党“国家统一”内的

“东北地区”边疆治理的初步建构

印度东北地区复杂的多民族社会结构及其治理挑战，是印度人民党边疆治理理念生成的重要社会基础，也构成其政治主张得以形成与展开的前提。根据东北边疆治理的差异，印度人民党对该地区的治理初期大致可分为三个领域：东北政治定位、东北治理特殊性和东北国家认同的强化。从印度多民族国家认同的角度来看，东北政治定位主要参与了印度教民族主义国家认同的构建，而东北治理的特殊性和东北治理主体则参与了印度人民党东北治理体系建构的过程。

（一）

东北边疆多民族结构与政党治理挑战

印度东北边疆地区的治理挑战根植于复杂的多民族结构及持续的移民流动，这一结构性难题在历史与制度层面具有深刻根源。自殖民时期起，英国殖民政府在东北地区实施区别于印度内地的特殊行政安排，将部分区域划为“完全排除区”(Excluded Areas)与“部分排除区”(Partially Excluded Areas)，通过制度化手段削弱中央政权对边疆社会的直接治理能力，致使该地区长期处于国家治理边界模糊、行政控制体系断裂的状态。印度独立后，中央政府在宪政体制设计中延续了殖民时期的差异化治理思路，通过《印度宪法》第六附表在东北地区设立自治区议会制度，试图在保障地方民族自治与维系国家统一之间寻求制度平衡。这一制度安排在实际运行中反而加剧了中央与地方的结构性隔离，使统一的地方治理体系难以有效建立。与此同时，移民历史导致的东北地区人口结构演变，进一步加剧了政党治理中关于身份认定与政治代表性的结构性困境。自19世纪中期起，英国殖民政府出于经济开发需要，持续推动孟加拉地区劳工迁入阿萨姆邦，显著改变了原住民族与外来移民之间的人口比例结构，重塑了地方社会的族群关系与治理格局。1947年印巴分治和1971年孟加拉国独立后引发的难民潮，进一步加剧了原住民族在资源竞争、土地归属与政治代表权利等方面的认同焦虑，最终在20世纪70年代末爆发为“阿萨姆运动”，成为地方政治动员的重要议题。

殖民制度遗产与移民历史共同塑造的东北多民族结构，直接导致该地区长期面临治理碎片化难题。一方面，中央与地方在合法公民身份的界定上长期缺乏有效共识，造成治理边界的模糊与治理对象的不确定；另一方面，原住民族与移民群体之间围绕资源分配、文化认同与政治代表性的冲突不断积累，推动地方社会向高度碎片化的政治生态演进，显著削弱中央政府在该区域的治理能力。在此背景下，如何回应多民族结构与移民治理挑战，成为国家政党介入东北治理的首要政治议题。东北边疆治理问题不仅构成印度边疆治理的结构性难点，也成为检验国家政党治理能力与国家认同建构成效的关键指标。印度人民党在主导东北之前，已充分认识到该地区治理困境背后的历史根源与制度背景，并开始探索应对这一地区治理挑战的思想资源。厘清这一历史背景与制度逻辑，有助于深入理解国家政党如何在复杂政治

环境中协调多民族结构与国家认同的关系，也为进一步探讨印度人民党如何强化东北地区治理与国家认同建构的具体实践提供了必要的理论基础。

（二）

东北政治定位：东北边疆是印度不可分割的一部分

1984-2014年间，印度人民党通过系列官方宣言(Manifesto)实现了对东北边疆政治定位的重构，将其从国大党时期的“边缘地带”提升为“印度不可分割的战略核心区”。这一转变既突破了传统地缘缓冲区的认知，也为该党后续政治扩张提供了理论支撑。

自成立以来，印度人民党始终强调东北边疆的国家主权属性。其主张呈现双重面向：在领土主权层面，坚决反对将阿萨姆划归东巴基斯坦，持续强化“保卫东北”的领土话语；在战略价值层面，逐步实现从“安全缓冲区”到“战略核心区”的认知转变。在1984年的选举宣言中，印度人民党明确指出：“解决东北地区所有问题，布拉马普特拉河流域和阿萨姆邦发挥着至关重要的作用。”到1996年，进一步宣称：“东北地区是印度两个具有重要战略意义的边疆地区之一，长期的管理不善和忽视与印度的情感联系是该地区问题的根源。”这种定位转变不仅反映印度人民党对国大党边疆治理传统的反思，也体现该党对东北地区战略价值的重新评估。在瓦杰帕伊政府时期(1998-2004年)推动该理念制度化：2001年，印度政府成立东北地区发展部；到2004年，该部门脱离联邦内政部，成为独立部门，由一位国务部长负责。这一机构变革标志着东北地区在国家治理体系中地位的实质性提升，同时折射出治理逻辑从“安全导向”向“发展导向”的转型。

进一步，印度人民党将东北边疆阐释为“自古以来就是印度教文明发展的重要地区”，表现为本土文化与印度教民族主义认同的双向互动。一方面，印度人民党强调对印度教“历史人物”“传统文化”和“宗教习惯”的认同，宣扬印度教历史具有超越空间的力量，进而赋予其在当代东北地区的重要性和政治价值。如在党内话语中，《摩诃婆罗多》将阿萨姆邦描述为“太阳首先升起的地方”；印度教史诗与往世书则描绘了东北地区如何融入印度文化体系，成为印度教民族主义与国家想象的重要组成部分。另一方面，印度人民党试图将东北地区的部落文化与印度教宇宙观及文化传统建立联系，将该地区重新叙述为与古代梵语文明具有前现代文化关联的区域。印度人民党关于东北地区与印度教文明关联性的论述，尽管大多缺乏历史考古证据支持，仍被其作为构建东北战略认同的政治工具加以运用。印度人民党通过突出多样性中的统一性与文化一体化，致力于强化国家认同、推动边疆整合，并将这一文化政治策略转化为其治理正当性的核心支柱。这一策略旨在回应东北地区因文化、语言与宗教差异所产生的认同疏离，为国家认同的强化奠定文化基础。

（三）

东北治理的特殊性：东北边疆与印度其他地区的平等安全地位

印度人民党对东北治理特殊性的认知，经历了从单一聚焦“渗透者”与“非法移民”的安全威胁表述，逐步转向强调东北与印度其他地区在国家安全与治理中的平等地位。这一转变过程可划分为三个阶段。

第一阶段，印度人民党集中批判了国大党尼赫鲁时期的“内线管理政策”。该政策将东北地区界定为部落发展的隔离空间，反对其与印度主流社会的深度融合。正如尼赫鲁所言：“让政治和经济力量自由发挥，扰乱东北地区的生活和文化是不可取的”。国大党政府在“尼赫鲁-艾尔温政策框架”(Nehru-Elwin Policy Frame-work)指导下，延续英国殖民时期的“内线管理政策”(Policy of Inner Line Regulation)，虽通过宪法第六附表和第371A条赋予特定部落群体和土著制度以法律保护，但并未有效促进该区域能力建设与结构性发展。该时期的治理逻辑以维持部落社会的传统形态为核心，其结果既未实现区域的可持续发展，也未促进国家认同的深度嵌入，反而固化了东北与印度主体之间的制度性隔离。这一治理模式为印度人民党后续批判国大党“东北隔离政策”提供了重要的理论依据与实践素材。

第二阶段为东北安全优先阶段，始于1960年代初。在边境安全需求骤增的背景下，国大党政府将国家安全置于治理体系的核心，通过强化安全话语，将东北地区从国家发展议程中边缘化，重新定位为需要军事防御与保护的“安全边疆”。此阶段推行以“消除潜在威胁、保障经济安全”为导向的安全型治理策略，实质上却进一步加剧了区域封闭性，削弱了其在国家发展战略中的地位。此外，中央政府将安全议题与地方经济政策紧密捆绑，表现出对“经济安全”的泛化处理。以战争威胁为由，中央中止了阿萨姆邦的化肥与天然气项目投资，并将相关资源转移至印度其他地区，致使该邦在国家能源体系中的战略地位持续下降。对此，印度人民党提出系统性批评，认为安全应构成发展的基础条件，而非成为发展的制度性障碍。同时，印度人民党亦承认，“安全边疆”话语为东北地区治理提供了特定的政治框架，有助于重塑其在国家治理体系中的战略定位与发展方向。

第三阶段是东北参与印度大陆一体化阶段。自20世纪80年代起，印度人民党开始探索适应东北特殊性的治理模式，为其获得地方政治主导权奠定基础。以慕吉克、瓦杰帕伊为代表的党内领导层逐步认识到，东北地区不仅具有地缘战略价值，也在文化、经济与政治结构中占据独特地位，需通过政治—经济一体化实现国家整合。在1984年至2014年的历次选举宣言中，印度人民党持续强调东北的特殊国家地位，明确指出解决该区域问题须兼顾其历史与文化特殊性，并批评国大党政府在发展政策与移民治理方面的长期失责。为争取地方政治认同，印度人民党于1981年1月11日发起“阿萨姆日”全国动员，由瓦杰帕伊亲自领导，公开声援阿萨姆民族运动领袖，以提升该邦议题在国家政治中的能见度。在安全议题上，印度人民党主张将东北视为国家边疆安全重点区域，特别强调孟加拉非法移民问题是区域不稳定的主要因素。印度人民党提出区分“难民”和“渗透者”的政治标准：前者指允许留在“印度斯坦”的印度教徒，后者则暗示为穆斯林群体，体现出政党在族群边界构建上的差异性策略。与此同时，印度人民党日益重视经济发展与国家安全的联动逻辑，主张通过推动社会经济建设缓解边疆治理困境，重塑国家整合的制度基础。该阶段印度人民党的核心政治话语在于主张东北在国家安全与发展中应享有对等地位，这一论述为其扩大在该地区的政治影响力提供了重要的理论支撑。

（四）

东北国家认同的强化：化解多样的民族文化冲突

经过对东北地区政治定位的重塑和治理特殊性的重构，印度人民党逐步将长期僵化的“东北问题”纳入国家认同建构的政治框架。在这一过程中，印度人民党汲取了西方民族主义思想与印度教民族主义中的“他者”概念，强调通过本土文化资源的动员应对区域内部日益突出的语言、宗教与族群认同冲突。首先，印度人民党发起针对国大党低效统治的“反现任”政治动员，批判其行政冷漠、治理失效、腐败猖獗与财政资源外流，认为上述因素加剧了东北民众的政治疏离与族群冲突。印度人民党主张强化与东北各邦的经济和情感纽带，并通过修订选民名册、阻断非法移民渗透，重塑国家—边疆的联结机制。其次，阿萨姆邦成为认同整合的核心区域。印度人民党指出，阿萨姆的长期政治僵局源于公民疏离与民主机制失灵。为此，该党承诺通过恢复谈判机制与和解进程，解决非法移民、边境围栏建设、防洪与河流水资源管理等结构性问题，提升该邦的治理能力与发展稳定性。第三，印度人民党同步推动对曼尼普尔、那加兰、特里普拉等小邦的治理介入，强调通过增加曼尼普尔语、尼泊尔语等至宪法第八附表以实现语言层面的文化承认。在安全治理上，印度人民党主张强化对地方叛乱势力的压制，明确反对废除《武装部队(特殊权力)法案》(AFSPA)，认为该法案在维持东北地区安全稳定方面具有关键作用。

综上所述，2014年以前，印度人民党在东北边疆治理中的核心议题是在国大党长期主导的政治结构中，如何构建具有自身意识形态特征的区域性政治话语体系，以强化国家认同的边疆基础。印度人民党将东北视为国家统一战略中的关键区域，而非边缘地带，主张该地区的国家认同是实现整体国家认同的必要前提。其治理逻辑强调：承认东北的多样性与特殊性是推动发展与整合的基础，而区域融合则是实现印度大陆一体化的根本路径。自独立以来，印度人民党持续推动将“国家统一”嵌入对东北的政治建构中，既突出边疆的战略地位，又强调其在国家治理体系中应享有的平等安全地位。在实践中，印度人民党一方面通过挑战既有执政力量强化政治存在感，特别重视阿萨姆邦在区域整合中的引领作用；另一方面，积极拓展与那加兰、曼尼普尔等小邦的关系网络，试图扩大该区域的政治基础。然而，受限于地区敏感的地缘

政治与复杂的社会结构，印度人民党作为民族主义政党在该区域的选民动员与政治拓展能力仍面临显著掣肘。因此，构建以国家认同为核心的东北治理话语，虽为其重要战略方向，但在实际操作层面仍面临制度性与结构性的深层挑战。

三、印度人民党从强化国家认同到区域发展的东北治理实践

自2014年以来，印度人民党开始主导东北边疆治理实践，治理重心由早期强调国家认同建构，逐步转向以区域发展为核心的实质性治理。该阶段的主要任务集中于推动东北地区的经济社会发展与提升地方治理绩效，标志着印度人民党对该地区政策实践的制度化与系统化。根据治理领域的差异，印度人民党的治理实践可大致划分为三个维度：政党建设、区域发展与国际关系拓展。从政党发展的视角观察，通过区域内部的发展实践与区域外部的外交协同，印度人民党不仅强化了中央对边疆的制度渗透力，也有效提升了政党作为国家治理行动者的功能性表现，为其在东北地区的全面政治拓展奠定基础。

（一）

政党“双引擎增长”：对国大党现任政权发出质疑

印度人民党在东北地区推行“中央—地方双引擎增长”战略，主要包括反国大党现任政府、重组“彩虹联盟”以及扩展国民志愿服务团(RSS)在东北的影响等三个战略，旨在巩固印度人民党在东北治理的社会基础，从而实现政党的长期执政。

政党政治是印度政治发展的核心力量。在印度人民党的东北治理的叙事中，主要集中于批判国大党现有治理体系，特别是在2014年“国大党体制”解体后，印度政党体系进入了多元竞争的新阶段。印度人民党通过构建国大党治理东北的反叙事，系统性地重构了对中央与地方历届政府治理失误的政治记忆，特别是对印巴分治后东北各邦的“创伤历史”进行政治化表达。例如，印度人民党重要领导人阿米特·沙阿指责尼赫鲁的历史性错误，几乎导致阿萨姆邦成为巴基斯坦的一部分，并强调甘地与博尔多洛伊挽救了该邦的归属命运。这一叙事重新激活了印度教民族主义话语体系对边疆历史的诠释权，进一步批评国大党延续英殖时期将东北视为“战略缓冲区”的治理逻辑。在地方语境中，这种治理模式被“Baad diya hai”(意指“忽略它”，国大党东北领导人塔伦·戈戈伊曾频繁使用此言)所体现，反映出国大党地方政治精英对区域发展的选择性排斥，导致东北地区长期边缘化与发展滞后。与此形成对比的是，印度人民党在东北积极建构“平等整合”与“文化融合”的政党形象，推动以印度教文化为纽带的多民族一体化发展。党内领袖常以“Jai Aai Ax-om”(阿萨姆运动期间的口号，具有反对非法移民运动的内涵)作为政治口号，提倡印度教徒在保卫东北的民族主义斗争中，承担爱国与宗教的双重使命。通过这一过程，印度人民党逐步消解了“印度大陆的边缘区”与“印度的重要部分”之间的叙事对立，降低了国大党在东北的政治合法性认同，为印度教民族主义在该区域的扩展奠定政治文化基础，并产生意识形态重构效应。

第二类战略是组建“彩虹联盟”，以构建区域发展力量。2014年，印度人民党在全国选举中获胜，标志着在印度政党体系重组背景下，东北地区政治权力格局的深刻调整。在此背景下，印度人民党通过与地方政党结盟，推动构建涵盖多元族群、宗教与利益主体的“彩虹联盟”，以扩大边疆政治空间，并削弱“土著”政治力量在族群认同与资源分配中的排他性地位。在联盟策略上，印度人民党主要采取“并购式”整合路径，即通过吸纳以国大党为主的在野党成员、地方政治精英与具有族群动员能力的中层领导人，增强自身在地方政治网络中的嵌入性与组织动员力。同时，印度人民党致力于构建以自身为核心的反国大党联盟，持续扩大其在边疆政治中的制度性影响力与治理正当性。从联盟的实际成果来看，印度人民党在东北地区迅速壮大，吸纳了大量其他政党的高级领导人，他们所携带的支持基础与社会网络成为该党扩张的重要资源。最具代表性的是，2015年8月，原阿萨姆邦国大党“二号人物”辛姆塔·萨尔玛(Hi-manta Biswa Sarma)转投印度人民党，成为其在东北的关键战略协调人，后出任阿萨姆邦首席部长。2021年，本土部落领袖、前首席部长萨尔巴南达·索诺瓦尔(Sarbananda Sonowal)被提拔为中央政府港口、船运与水道部部长，进一步强化了中心—边疆之间的政治精英流动通道。数据显示，2016年至2020年间，印度人民党在五个东北邦的部长席位中，约50%由其他政党(主要为国大党)转入的成员占据，印度人民党逐步成为区域政治精英向国家权力体系流动的重要平台。

印度人民党通过与地区性政党建立联盟网络，实施灵活的政治策略并拉拢关键群体，意在取代国大党在东北地区的主导地位。2016年，印度人民党成立东北民主联盟(North-East Democratic Alliance)并发布《高哈蒂宣言》，以制度化方式在各邦与拥有特定选民基础的地方政党建立权力网络，构建更广泛的社会政治联盟。该战略旨在克服印度人民党作为印度教民族主义政党在东北地区所面临的“外来者”困境，最终推动形成“无国大党的东北”政治格局。在具体实践中，印度人民党依据不同邦的社会结构与族群特性，实施差异化的联盟策略。在阿萨姆邦，印度人民党联合阿萨姆人民联盟(AGP)、博多兰人民阵线(BPF)等本土政党，构建覆盖主流选民与部落族群的多元权力联盟；在特里普拉邦，通过与特里普拉土著人民阵线等部落政党结盟，回应地方社会对于土著文化被印度教同化的焦虑，成功赢得大多数部落选区；在那加兰邦，面对基督教徒为主体的宗教结构挑战，印度人民党有意淡化印度教民族主义言论，特别是在牛肉议题上保持克制，通过与民族民主进步党等地区政党合作，有效削弱了“外来者”与“反基督教”的政治标签。总体而言，印度人民党通过与代表关键地方利益集团的政党进行制度化合作，激活地方社会中的反国大党情绪，持续压缩国大党的政治空间，扩大了自身在东北地区的选举基础与治理影响力。

第三类战略聚焦于通过国民志愿服务团(RSS)推动“印度教国家概念”在东北边疆地区的认同建构。国民志愿服务团与印度人民党政府在东北边疆治理中形成互利共生的关系，主要体现在文化融合、宗教改革与教育渗透等关键领域，其中“文化融合”是其核心议程。RSS的理念基于一种历史—文化叙事，即东北地区自古以来即为印度文明体系的有机构成部分。印度人民党将RSS所倡导的文化民族主义叙事与自身的民族主义政治话语融合，建构出一个将东北与印度共同纳入统一国家框架的历史逻辑与象征体系，强调印度东北是印度教语言与文化遗产的重要组成部分。在此认同建构过程中，印度教宗教概念被重新包装，以适应当代东北地区的文化与社会现实。同时，印度人民党积极借助本土文化符号与媒体渠道，力图主导东北历史叙事的建构。其发布的《2016-2025年阿萨姆愿景文件》追溯该地区自史前时代以来的“雅利安化进程”，并引用《罗摩衍那》《摩诃婆罗多》等印度史诗中的神话叙事，将东北纳入印度教民族主义的宏大历史框架之中。在这一过程中，印度教在阿萨姆邦的文化影响力被进一步放大并制度化。印度人民党特别强调，自公元前一至二世纪起，印度教便已进入布拉马普特拉河流域，并在随后的历史过程中不断与本地宗教信仰体系相互融合，逐步完成宗教意义上的“在地化”与“国家化”转化。尤其自20世纪40年代以来，印度教通过神话传播、宗教仪式与地方习俗的整合，持续塑造区域文化认同。每年六月，来自全国各地的印度教信众齐聚阿萨姆邦，参与大型宗教活动，已成为印度教民族主义在东北地区展示宗教影响力与构建文化认同的重要象征空间。

要理解国民志愿服务团(RSS)在印度东北地区迅速扩张的动因，必须从该地区的宗教变迁格局入手。RSS将基督教传教活动的增长以及皈依基督教人数的持续上升视为对国家安全与文化统一构成挑战。根据人口普查数据，除阿萨姆邦与特里普拉邦外，东北其他邦中基督徒比例高达68.42%，其中梅加拉亚邦、米佐拉姆邦与那加兰邦基督教化程度尤为显著，主要源自20世纪以来的宗教皈依浪潮。RSS领导人苏达尔山明确指出，东北地区的教会网络与外国传教组织联系密切，其在这一“战略边疆”试图构建“文化—宗教性军事前哨”，对印度国家主权构成潜在威胁。为此，他提出构建“印度本土教会”体系的设想，试图将宗教实践重新纳入国家话语体系与印度教文化框架之内。在战略路径上，国民志愿服务团选择以教育为主要介入手段，推动本土文化与语言复兴。具体而言，RSS强调梵语与阿萨姆语之间的语言亲缘关系，试图构建一种历史性血缘语言叙事，借此修复因宗教与族群分裂造成的认同断裂，使语言成为文化统一的政治工具，并服务于将东北纳入“印度教文化遗产”体系的整体战略。为此，国民志愿服务团将其策略重点布局于教育领域，在东北地区建立了覆盖广泛的学校网络，以回应其所认定的基督教文化扩张威胁。截至2020年，国民志愿服务团已在东北开设670所学校，覆盖28488名学生和9510名教师。同年，团家族(Sangh Parivar)旗下的单一学校(Ekal Vidyalayas)数量达6070所，通过“一师一校”形式在偏远部落地区建立教育网络，以低成本实现高覆盖。此外，团家族还运营600所学校和27个部落儿童宿舍，主要分布在阿萨姆邦(127所学校和11个宿舍)、梅加拉亚邦(124所学校)、曼尼普尔邦(44所学校和3个宿舍)以及特里普拉邦(46所学校和8个宿舍)，构成其文化影响力扩展的重要基础设施网络。RSS通过教育嵌入实现思想再生产，将印度教民族主义理念纳入边疆治理话语体系，意在破除殖民历史遗留下来的边疆“他者化”认同结构，并推动国家认同的再整合。因此，印度人民党提议授予已故的那加兰邦拉尼·盖丁利乌国家荣誉，既体现了对部落传统的政治承认，也传递出将部落文化纳入印度教民族主义框架的象征性政治信号。

（二）

区域发展维度：发展叙事与东北地区的直接受益人

相较于国大党长期依赖特殊制度安排与族群保护政策的边疆治理模式，印度人民党将区域发展与选举政治结合，作为其在东北治理中的核心支点。2014年，莫迪提出“美好日子”和“小政府、大治理”的政治口号，成功吸引印度中产阶级的支持，其改革形象也使其被普遍视为市场经济的推动者。2019年，莫迪成功连任，并进一步提出关于社会阶层的经济论述，明确将当代印度社会划分为两类：一类是仍处于贫困状态的人群，另一类则是积极推动国家摆脱贫困的人群。从理论层面看，这一政治表述将“消除贫困”重新确立为国家发展的核心议题，其叙事结构在一定程度上延续了英迪拉·甘地1971年提出的“消除贫困”口号逻辑，但又将其嵌入以增长与治理效率为导向的当代政治议程之中。

然而，实际治理记录显示，在印度教民族主义的框架下，印度人民党通过构建国家主导、中央财政支持的治理模式，逐步实现了发展绩效与选举动员的融合。在社会政策实践中，印度人民党在传统福利分配体制基础上引入以直接福利转移(Direct Benefit Transfers，DBT)为代表的分配机制，并在微观层面强化政治动员，以提升对特定选民群体的政策回应能力。东北各邦的财政高度依赖中央转移支付，平均占各邦财政支出的比重达70%，远高于全国平均水平。中央政府对东北各邦的人均支出是对其他欠发达邦的近10倍。2001年由瓦杰帕伊政府设立的“东北地区发展部”，成为中央主导区域发展的关键平台。数据显示，2020-2021年度该部预算增长14%，2014-2021年间，中央对东北各邦的整体预算支持总额增长142%。同期，东北委员会(North Eastern Council)预算从2015年至2020年实现倍增。从具体邦情来看，2014-2019年间，中央财政对东北大多数邦的资助显著提升。在阿萨姆邦，印度人民党于2016年首次执政后，中央拨款增长逾50%；曼尼普尔邦增长超过66%；米佐拉姆邦增幅接近100%。印度人民党在东北地区的政治影响力随之持续上升，财政资源在地方政治中的作用日益显著。中央财政支持不仅增强了印度人民党在边疆地区的资源控制能力，也促使地区性政党与地方政治精英日益意识到与印度人民党结盟所带来的制度红利与战略回报。因此，印度人民党通过整合财政资源优势、发展议题的主导话语(如莫迪的领导形象)、基层组织动员与联盟策略，持续巩固其在东北地区的政治主导地位。

发展与提高效率的承诺是印度人民党在东北地区的重要政治议程。尽管中央政府长期向东北地区分配大量财政资源，印度人民党强调其治理优势并不单纯体现在资金投入规模，而更在于财政使用效率的显著提升。正如党内领导人阿米特·沙阿所指出：“与国大党政府不同，自2014年以来，印度人民党政府批准的资金使用更为高效，这是该党能够取得选举胜利的主要原因之一。”在此基础上，印度人民党将财政支持向特定选民群体精准投放，推动资源配置与微观政治动员的衔接，构建稳定的支持基础。茶园工人群体即是此类策略的核心受益对象。该群体主要分布于布拉马普特拉河谷地区，占当地选民总数的35%至40%，构成印度人民党在阿萨姆邦等地的重要支持基础。为增强该群体的政治忠诚度，印度人民党政府在历年预算中持续推出面向茶部落社区的专项福利政策。其中，2017年启动的“茶园工人直接转移资金计划”(Chah Bagicha Dhan Puraskar Mela)最具代表性。2018年1月，中央政府首次通过DBT机制向752个茶园的逾70万工人银行账户直接转账2500卢比。2018-2019年度，该计划进一步扩大覆盖范围，将此前未被纳入的边缘群体纳入其中，体现了该机制的灵活性与渗透能力。

印度人民党政府宣传的“十八项发展计划”(Astadash Mukutar Unnoyonee Mala)是其区域发展议程的重要组成部分，涵盖面向不同社会阶层的18项重点政策。依据《国家粮食安全法》，印度政府向阿萨姆邦的570万户家庭提供每公斤3卢比的大米，2019-2020年度将大米的补贴价格进一步调整为每公斤1卢比。政府还宣布向该邦所有完成正式婚姻登记的女性新娘提供“一托拉黄金”(1托拉=11.664克)。为减轻贫困学生的经济负担，政府实施包括教科书免费、学费全免(直至研究生阶段)及公立大学住宿学生每人每月700卢比、持续10个月的膳食补贴等政策，旨在减轻教育支出压力，扩大中下阶层对公共教育体系的参与率。上述福利措施超出以往国大党政府的政策范围，潜在强化了学生与教师等中产及贫困阶层对印度人民党的依附关系，从而在选举过程中为其谋取政治利益。

自21世纪初以来，福利网络建设一直是印度东北地区发展的重要特征，这一进程伴随着诸多矛盾。历届中央及邦级政府在新自由主义范式下推进市场化、私有化与经济自由化的同时，又通过制度化社会福利政策构建出多层次的国家—社会依赖结构，形成了庞大的直接受益者群体。印度人民党在延续此路径的基础上，虽在话语层面强调“自由”“能力建构”与“国家赋权”，试图将扶贫战略纳入发展型国家框架，但实际政策执行集中于特定群体，倾向采用短期性、分散化与政治化的福利工具进行选举动员。这类政策在操作层面多以短期救济为导向，缺乏与地方财政能力的有效衔接，难以形成可持续的发展基础，其实际效用亦受到制度约束与资源分配失衡的制约。

（三）

国际关系维度：东北作为印度在东方的门户和通道

印度人民党在边疆治理中赋予东北地区以新的地缘战略意义，将其作为“东向行动”政策的前沿支点，推动其从国家边缘转变为面向东南亚与东亚的战略门户与区域通道。在此背景下，东北不仅成为印度对外互联互通的经济走廊，也构成国家应对跨境民族、安全与认同问题的治理前沿。下文将围绕地缘战略、经济合作、安全治理与文明交流的具体展开，分析东北如何在印度人民党主导下承担国家区域战略与边疆治理的多重功能。

印度人民党推动“东向行动政策”(Act East Policy)的实施，深受其对印度东北地缘位置的重新定位影响。在治理构想中，东北不再是国家边缘地带，而被确认为连接印度与东南亚、东亚的重要战略门户。早在瓦杰帕伊政府时期，印度即启动“东向政策”(Look East Policy)，并于2002年在金边出席首届东盟—印度领导人会议，标志着印度正式进入东盟区域合作机制，为后续机制化首脑会谈奠定制度基础。这一外交转向背后的战略逻辑，是通过加强与东南亚的经贸合作，缩小东北地区的发展落差，进而缓解地缘政治引发的社会冲突与治理风险。2014年莫迪政府上台后，“东向政策”被正式升级为“东向行动政策”，其区别不在战略意图的变化，而在于行动导向的强化。印度政府强调区域互联互通与基础设施投资的系统推进，着力打通东北地区与东南亚之间的交通、能源与通信走廊，推动边疆由“安全前线”向“发展枢纽”转型。印方通过“加拉登海运公路联运项目”(Kaladan Multi-Modal Transit Transport Project)构建从加尔各答港通往缅甸实兑港，再连接至米佐邦与阿萨姆邦的海陆综合走廊，确立了“东向行动政策”的枢纽支点地位。此外，印度参与“亚洲公路网”(Asian Highway Network)、“跨亚洲铁路网”(Trans-Asian Railway Network)，以及推动英帕尔至曼德勒的跨境交通项目，强化了对东盟地区的基础设施联结能力。在国家与地方层面，印度人民党政府通过高规格政治动员进一步提升东北门户地位，使其成为国家对外战略与内部边疆治理之间的连接带。

作为印度唯一连接东南亚的陆地通道，东北地区既承载国家经济外联功能，又处于地缘安全博弈的前沿。印缅、印孟、印中三条边界线构成交错的民族分布带，边境民族的跨国延伸带来深层治理挑战，国家政党必须同时回应族群认同的模糊性与安全风险的现实性。例如，那加族横跨印度那加兰邦与缅甸萨嘎因地区，其“大那加兰”统一诉求自独立以来持续存在，构成对印度国家认同边界的长期挑战。库基—钦族群体则活跃于米佐邦与缅甸克钦邦之间，依托亲缘网络与宗教共同体开展跨境动员，使国家边界面临持续渗透风险。印度人民党执政后在安全战略上采取更具主动性的跨境治理路径。一方面，在边境上系统化铺设道路、通信与军事基础设施，加强印缅边境地区的常态化管控；另一方面，在政策层面强化与缅甸政府的安全合作机制，对包括那加民族社会主义委员会(NSCN-K)在内的武装组织实施联合打击，确立国家政党对边境秩序的主导性调控能力。在印孟边境，跨境穆斯林移民则是另一类制度性挑战。大批来自孟加拉国的非法移民持续涌入阿萨姆、特里普拉等邦，改变当地人口结构，激发原住民族的身份焦虑。例如，特里普拉邦的特里普里人比例自1947年的80%下降至不足30%，成为地方民族主义政治动员的核心依据。印度人民党在政治话语中将非法移民问题制度化为国家治理议题，通过强化对边疆地区身份认定体系的塑造，将民族身份与国家安全直接绑定，不仅回应地方社会的族群焦虑，也以政党名义推进了边疆治理的国家化重构。此外，印度人民党在“东向行动政策”实施过程中，不断强调东北地区作为“文明走廊”的枢纽地位，试图将跨境民族的文化纽带转化为区域认同资源，服务于印度—东南亚外交战略的社会基础构建。在印缅关系中，边疆民族的亲缘认同被纳入跨境民间外交机制，用于支撑国家间的互信营造与边境稳定；在印孟关系中，印度则通过宗教文化差异的政治表达推动对邻国人口流动的“去合法性”处理，建构以国家文明区隔为基础的移民治理逻辑。这些治理实践表明，印度人民党已不将跨境民族仅视为安全威胁对象，而是将其作为边疆认同建构与对外战略布防的双重节点，嵌入政党主导的国家治理体系之中。

综上所述，印度人民党在对东北边疆的治理实践中，不仅将该地区纳入国家对外战略格局，更通过制度化手段将其转化为连接国家认同建构与国际关系互动的关键通道。然而，影响东北治理绩效的因素不仅是执政党的政策，还包括复杂的周边地缘政治环境。印度东北地区较低的财政自主权和地方政治的复杂性，可能制约“东向行动”政策的实施。

四、印度人民党对东北边疆治理的社会政治影响

边疆治理是多民族国家面临的长期性战略议题，其核心挑战在于协调中央执政党与地方民族力量之间的权力关系与认同分歧。作为全球规模最大的民族主义政党之一，印度人民党在东北边疆治理实践中，通过整合地方历史文化资源，弱化“土著”政治力量的排他性特征，进而将其转化为国家整合与区域发展的积极变量。在此过程中，政党不仅承担推动经济发展的基本职能，更在制度层面承担国家认同建构的关键功能。该治理模式具有双重意义：既为理解国大党执政时期的历史遗患与当前民族宗教问题提供了解释框架，也为印度人民党在该地区实现全面执政奠定了路径基础。

在印度人民党积极参与东北边疆治理的政治实践中，其主要路径体现在三个方面：强化民族主义叙事、落实区域发展承诺、建构地方政治合法性。通过持续推进印度教民族主义话语，印度人民党在意识形态层面推动国家认同的整合逻辑；同时借助发展绩效，回应地方社会的结构性需求，从而在政治层面获取治理正当性。然而，该治理模式亦面临多重制度性风险。首先，民族认同的单一化倾向可能激活该区域长期潜伏的历史张力，凸显印度人民党在印地语核心区与东北多元社会结构之间的深层张力，并可能对周边国家的边疆安全构成外溢压力。其次，印度人民党与地方民族主义力量及地区政党的战略联盟虽带来短期政治红利，但可能加剧其他政治力量对其“吞并”地方政党的警惕，进而影响联盟体系的稳定性。再次，选举层面的胜利并不必然等同于治理绩效的提升；若区域经济基础未获实质改善，将削弱印度人民党在该地区的合法性根基，进而影响其持续执政能力。

印度人民党对东北边疆治理，特别是在国家认同建构层面的制度安排，已超越单一国家内部事务的范畴，反映出当代多民族国家治理所普遍面临的全球性挑战。在德国、英国、法国与美国等西方国家，由民族结构变动引发的国家认同危机，正在深刻重塑政党格局与国家叙事。德国“选择党”的崛起、英国脱欧公投中的排外动员，以及美国总统选举中的身份政治议题，均表明国家认同问题已成为多民族国家治理的重要变量。这一全球趋势促使学术界重新思考政治共同体的边界、文明共识的可能性，以及制度整合的路径。从更高层次的文明视角出发，有效治理边疆地区的认同多样性，关键在于将国家核心文明的共性融入地方社会文化结构之中，避免族群—宗教差异演化为制度性冲突。这不仅是布拉马普特拉河流域的印度经验，也映射出哈德逊河、泰晤士河流域等多民族国家共同面临的政治现实。

作者简介：

杨翠柏，四川大学法学院教授，博士生导师，研究方向：印度政治与法律；

赵益民，四川大学中国西部边疆安全与发展协同创新中心博士研究生，研究方向：民族政治与边疆政治。

本文整理自《民族学刊》2025年第3期文章，原标题为《印度人民党对印度东北边疆治理与国家认同的强化》。

本期编辑：黄耀萱

本期审核：单敏敏 范家菀

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