五年降低17％，任务艰巨

日前，国务院印发《“十五五”碳达峰行动方案》，对“十五五”时期碳达峰工作作出部署。行动方案提出，到2030年，我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2025年降低17％，非化石能源消费占比达到25％，确保如期实现碳达峰目标。

要实现“十五五”碳达峰目标不仅需要技术攻坚，更涉及制度创新与变革，比如碳排放数据如何有效核算，如何分担低碳转型的成本等，这些问题的答案对于下一阶段节能降碳至关重要。

国家应对气候变化战略研究和国际合作中心战略规划研究部主任柴麒敏在接受《中国新闻周刊》采访时表示，2026年碳排放双控的执行，正在重塑中国经济社会发展的底层逻辑，开启以“降碳”为核心的发展阶段。

柴麒敏 图/受访者提供

“低垂的果实”基本摘完

《中国新闻周刊》： 对比前一阶段，你认为“十五五”期间节能降碳的难点主要体现在哪里？

柴麒敏：“十四五”期间，我国二氧化碳排放强度和能耗强度持续下降，但碳强度和能耗强度是个相对的效率指标，越到后期每下降一个百分点所需的边际成本和技术突破就越大。尤其是，“十四五”期间受国际地缘冲突、国内疫后经济复苏等复杂因素影响，能源消费出现了超预期增长，直接抬高了排放基数，使得“十五五”的削减任务不得不在一个更高的起点上展开。

实现目标的难点具体在于，我国能源结构以煤炭为主，产业结构中钢铁、水泥、石化等高耗能行业占比依然偏重，形成了较强的“碳锁定”效应，这些深层次问题短期内难以扭转。前期通过淘汰落后产能提高能效等“低垂的果实”基本摘完，后续需依赖绿氢、碳捕集利用与封存等前沿技术，但这些技术大多尚不成熟或成本过高。存量改造伴随着高昂成本和利益博弈，成为制约降碳进程的最大“硬骨头”。

与此同时，如何在保障能源安全和经济可承受性的前提下推动绿色转型，也需要平衡。我国城镇化尚未完成，能源消费需求仍在刚性增长，新能源大规模并网在短期内仍需灵活性火电支撑，这都导致电力碳排放可能出现波动。新能源产业和人工智能等新基建带来新的用电需求，经济波动也可能引发部分高耗能行业排放阶段性反弹。

《中国新闻周刊》：多个国家部委近日联合印发《重点行业节能降碳改造攻坚三年行动计划》，特别提及“攻坚”二字，你认为冶金、建材、石化、化工、火电等行业这一轮节能降碳改造面临哪些难点？

柴麒敏：《重点行业节能降碳改造攻坚三年行动计划》选择在此时冠以“攻坚”二字，是因为目标紧迫且任务艰巨。冶金、建材、石化、化工、火电等行业在此次攻坚中面临的首要共性难点是深度降碳技术的瓶颈。

首先，技术路线的颠覆性重构是最具潜力的增量来源，比如钢铁行业正从“高炉—转炉”长流程向氢基直接还原等短流程转型，用绿氢替代焦炭可理论上降低碳排放80％以上；水泥行业约60％的碳排放来自石灰石分解这一工艺过程，单纯节能无法解决，必须依靠全氧燃烧耦合碳捕集等革命性技术。这些技术突破不再是“修修补补”，而是对传统生产逻辑的根本性替代，过去依靠“末端治理”和简单的节能技改已难以满足要求。但是许多深度脱碳技术，如氢冶金、碳捕集等，尚不成熟或成本极高。在现有技术条件下，特别是水泥等行业，要实现深度降碳面临巨大困难。

其次，这些行业的工艺装备复杂度高，改造路径需因企施策，投资巨大且回报周期长。对于一些正处于行业调整期的企业而言，资金压力尤为突出。尽管国家明确提出按核定总投资20％的比例给予资金补助，但对于庞大的改造需求而言，政策激励效应尚未完全释放。

此外，大量存量的老旧设备使得改造过程异常艰难。以钢铁行业为例，部分地区仍留存大量中小高炉等老旧装备。计划已为这些落后产能设定了明确的技术红线，例如要求1200立方米以下高炉、100吨以下转炉等必须加快改造。这不仅是技术升级，也是对地方存量资产处置能力的考验。

碳排放双控，如何克服短板？

《中国新闻周刊》：2026年是全面实施碳排放双控的第一年，如何理解实施碳排放双控后，对节能减排进程的影响？

柴麒敏：2026年作为全面实施碳排放双控的首年，其核心变化在于将“双碳”目标从宏观愿景转化为与地方政府及企业主体转型力度挂钩的硬性约束。制度上，考核机制升级为党政同责，碳排放总量和强度等核心指标直接关联干部选拔任用与地方高质量发展评价，促进地方政府从被动应对转向主动规划绿色低碳转型。

压力的层层传导也重塑了节能减排的实施路径。比如一项重要突破是为新能源发展拓展了消纳场景，新机制下使用风、光、核等非化石能源不再受能耗总量指标限制，彻底解决了“用绿电也占能耗指标”的旧有矛盾，将极大激励各地优化能源结构。

《中国新闻周刊》：要避免碳排放双控政策“名实分离”，当下最紧迫需要补齐的短板是什么？

柴麒敏：需建立一个全国统一、精准、可追溯且实时共享的碳排放数据基础设施。这是“双碳”统计基石，数据是所有后续政策，从目标分解、考核问责到碳市场交易、绿色金融支持的起点。如果数据不实、不准、不可比，整个制度体系就如同建在流沙上。

当前这一短板主要体现为核算能力不足导致“家底不清”。碳排放核算边界复杂、技术门槛高，但基层普遍缺乏专业队伍，部分地区甚至没有编制完整的能源平衡表。地方执行差异与数据口径不一进一步加剧了这一问题，区域发展阶段差异使得各地对数据的理解、统计口径和执行力度千差万别，部分产业跨区域转移还带来了“数据搬家”现象，扭曲了全国一盘棋的减排目标。

《中国新闻周刊》：碳排放双控的指标已经压到各省份头上，如何针对地方之间的差异设计考核目标，避免此前出现的地方造假或是冲刺目标的情况？

柴麒敏：这次目标制定不再沿用“自上而下”层层分解的硬性模式，而是采用“上下结合”的双向磋商机制，引导地方根据自身禀赋“自下而上”提出目标。考核评价也明确要求综合考虑各地区的主体功能定位、产业和能源结构、自然资源禀赋等因素，对达峰时间不作“一刀切”要求。同时，政策还提出会根据国内外形势变化、自然气候条件等客观因素动态优化评价考核细则，保持调控弹性。

额外排放，谁来承担？

《中国新闻周刊》：当前碳排放核算体系被认为更多关注“点源排放”而忽视“系统运行排放”，是否需要建立一个“全系统碳排放”核算框架？

柴麒敏：这种“点源视角”的局限在新能源高比例接入的背景下尤为突出，为消纳波动性的风电、光伏，大量煤电机组不得不频繁深度调峰，长期偏离其最优经济负荷运行，导致单位供电煤耗显著上升。

数据显示，一台300MW机组负荷从100％降至20％时，供电煤耗可能增加1.3至1.6倍。2024年全国火电碳排放强度甚至出现了同比提高0.24％的“逆升”，其直接原因正是煤电深度调峰。在传统的点源核算框架下，这种因系统运行方式变化而额外增加的碳排放，很难被准确归因和计量。

因此，在碳排放总量和强度双控新政实施的新阶段，在统计考核层面建立一个“全系统碳排放”核算框架确有必要。一个理想的框架不应止于计量单个电厂在某一时点的排放，而应能够捕捉电力系统源网荷储全环节的动态碳流，将因调峰火电产生的间接排放、跨区域电力交换带来的碳责任转移，以及设备全生命周期的碳排放等一并纳入考量。

当然，建立这样的核算框架面临不小的现实挑战。从静态、单点的核算转向动态、全系统的追踪，对数据采集、模型构建和计算能力都提出了远高于当前的要求。比如系统运行产生的额外排放，该由谁来承担？是要求深度调峰的煤电企业，是受益于调峰服务的新能源发电方，还是用电侧的用户？这不仅是技术问题，更涉及制度设计和利益分配。

《中国新闻周刊》：很多“双高”行业降碳时往往面临成本无法疏导的问题，也就是市场难以承受产品的“绿色溢价”，你认为该如何更好疏导这部分成本？

柴麒敏：所谓“绿色溢价”很多时候表现为清洁能源与化石能源之间的成本差距。以氢能为例，当前绿氢制备成本受高电价影响，总成本超过20元/千克，而《关于开展氢能综合应用试点工作的通知》政策目标则是到2030年将终端用氢均价降至25元/千克以下，力争在部分优势地区降至15元/千克左右。

新能源的高成本是绿色溢价的直接来源。以绿氢为例，其成本约六成来自电力。因此，降低绿电成本是首要突破口。随着技术迭代，光伏、风电成本已大幅下降，若能通过“绿电直连”等政策让制氢项目直接用上0.13元/千瓦时的低价绿电，绿氢成本可降至11.6元/千克。同时，还需解决绿氢生产地与消纳地分离带来的储运成本问题，并破除将氢列为危化品的管理束缚，为产业发展松绑。

在降低新能源成本的同时，必须提升高碳活动的成本，让绿色溢价变得“划算”。全国碳市场是核心工具，通过碳排放配额交易，将企业排放的隐性成本显性化。随着碳市场扩容和碳价预期上涨，高碳企业成本增加，而低碳资产则因获得“绿色溢价”而增值。同时，要建立配套的价值实现机制，如为绿氢等绿色产品建立可核证、可交易、可抵扣的碳减排凭证体系，打通其环境权益的变现渠道。

政策和金融可以起到桥梁作用。政策层面，应从单纯的“补成本”转向“创市场”，例如对使用绿色原料的产品给予差别化电价优惠，或设定可再生能源消费比例约束，创造对绿色产品的刚性需求。金融层面，转型金融正成为精准支持高碳行业转型的关键。通过可持续发展挂钩贷款、转型债券等创新产品，将融资成本与企业减碳成效挂钩，为企业提供大规模、低成本的转型资金。此外，设立国家低碳转型基金等政策性工具，可为技术突破和市场培育提供长期资本。

发于2026.7.20总第1244期《中国新闻周刊》杂志

杂志标题：“十五五”减排的“硬骨头”

记者：陈惟杉

（chenweishan@chinanews.com.cn）

编辑：闵杰