激活政策效能 赋能高质量发展

来源：市场资讯

（来源：中国政府采购报）

政府采购规模、结构的变化对经济社会发展状况、产业结构以及公众生活环境等方面都有明显的影响。作为公共财政支出管理改革的“三驾马车”之一，政府采购制度自实施以来，在促进国家经济社会发展目标实现等方面发挥了积极作用，如保护环境、扶持不发达地区、促进中小企业发展等，不断促进我国社会主义市场经济建设。

日前，《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称修订草案）发布。其中，政府采购政策功能有了新的变化。现行政府采购法第九条规定：政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。对此，修订草案第五条明确：政府采购应当贯彻落实党和国家路线方针政策、决策部署，服务于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括促进中小企业发展、支持科技创新、保护环境、促进绿色低碳循环发展、扶持不发达地区和少数民族地区等。此外，修订草案第二十八条还规定：采购人应当根据政府采购政策要求，通过确定采购需求、预留采购份额、评审优惠等措施执行政府采购政策。对于这些变化，业内专家表示，政府采购政策功能将升级。

政府采购制度定位重塑

天津工业大学法学院副教授杨海静认为，修订草案第五条新增“贯彻落实党和国家路线方针政策、决策部署”这一前置要求，意味着政府采购将成为国家宏观调控的法定手段，政府采购政策功能从“部门法政策”向“国家战略”提升，从单一的“经济功能”向“全面政策功能”定位升级。采购人在编制预算、设计采购需求、选择评审规则时，须先对标国家战略，不能仅以节约资金作为唯一评判标准。各机关、事业单位和社会团体使用预算资金采购，不只是单纯的经济交易行为，同时也是履行贯彻党中央决策部署的法定行政职责。

山东康桥律师事务所首席合伙人张巧良表示，这一立法措辞升级带来的核心转变，标志着政府采购从“财政支出工具”向“国家治理工具”的跃升。政府采购不再只是“管钱采物”的财政手段，更是落实国家战略、实施宏观调控的重要抓手。政策落实不再是“可选项”，而是采购人必须履行的法定职责与政治责任。这为今后政策随国家战略调整预留了法律空间，保障了制度的时代适配性。

南京审计大学教授裴育表示，现行政府采购法仅规定“有助于实现国家的经济和社会发展政策目标”，其逻辑是先规范花钱、再实现政策目标，政策属于附加功能。修订草案表述的变化，意味着落实顶层战略是政府采购的首要法定使命，财政规范、资金绩效服务于政策落地目标。政府采购法不再单纯是支出管理法，而是兼具宏观调控、产业引导、公共治理的综合性法律。将党中央重大决策部署转化为法律义务，各级政府采购活动天然承载政策传导职能，所有政府采购行为必须对标国家发展大局，不能脱离政策而单纯谈资金节约和程序合规。

政府采购政策目标扩容

修订草案新增支持科技创新、促进绿色低碳循环发展等政策目标。对于这些变化，张巧良告诉记者，政策目标扩容是对接创新驱动发展、碳达峰碳中和等国家核心战略。通过政府采购的规模效应与需求牵引作用，以公共需求带动供给侧产业升级，助力经济高质量发展。在供应端，科创型、绿色低碳型企业将获得评审加分、份额预留等政策红利，传统企业将加速向技术创新、绿色转型方向升级；在采购端，采购导向从“重价格成本”转向“重长期价值”，科创、绿色指标成为采购需求与评审的必备要素；在市场生态端，全国统一的政策规则将助力全国统一大市场建设，推动产业向高端化、绿色化迭代。

裴育表示，过去科创、绿色采购仅靠部门文件，效力层级低、执行弹性大，本次入法形成稳定、全国统一的刚性规则，有利于补齐制度短板。利用政府大额稳定采购，可以降低创新企业市场试错成本、拓宽绿色产品销路，打通“研发—政府采购—市场规模化”转化链条，进而实现供需双向协同。对政府采购市场来说，更有利于供应商供给结构优化。创新型、节能环保企业将获得法定倾斜，高耗能、低技术、同质化产品竞争空间收缩，倒逼企业加大研发和绿色改造力度。企业可基于法定政策制定长期研发、绿色投入规划，减少政策波动带来的经营不确定性。

杨海静也认为，创新驱动、绿色低碳是国家长期战略，修订草案旨在从法律层面对接国家中长期重大战略，回应国际规则博弈，通过政府采购订购首购、评审加分、预留份额等，引导政府采购评审规则综合考量技术先进性、全生命周期碳消耗、循环利用价值等因素，实现从 “比价采购”向 “价值采购”转型，倒逼产业转型升级。

哈尔滨工业大学长聘教授、中国WTO法研究会副会长赵宏瑞表示，修订草案全面对标WTO《政府采购协定》（GPA）透明、公正、救济完备的程序规则，GPA允许合规考虑国内采购便利与产业扶持。修订草案第五条、第二十八条将预留份额、评审政策优惠等程序法定化，将科创、绿色等国家战略考量纳入政策清单，在GPA的非歧视框架内明确了规则实施路径，同时第八十七条还设置未落实政策的刚性问责，实现市场开放与产业培育双向法益，构建了符合我国国情的国际化政府采购程序体系。

落实政策功能是竞争结构的优化

国际关系学院教授赵勇认为，“公开竞争”与“政策功能”不是对立的，关键在于把政策功能嵌入竞争机制之中，而不是凌驾于竞争之上。修订草案第二十八条规定明确，政策功能的实现方式不是“指定”，而是通过需求设定、预留份额、评审优惠等市场化的手段来引导。以支持创新为例，对尚处于研发阶段、市场上没有成熟产品的创新项目，通过合作研发、风险共担的方式实现采购。这不是排斥竞争，而是在一个还没有成熟市场的领域创造竞争。再以支持中小企业为例，通过预留份额、价格扣除等方式，让中小企业在与大型企业同台竞争时获得合理的机会。政策功能不是对竞争的否定，而是对竞争结构的优化。

厦门国家会计学院教研中心副教授、预算绩效和政府会计研究中心副主任邓秋云也表示，“公开竞争”与“政策功能”是相辅相成的制度目标，在“公开竞争”框架下落实政策功能，关键在于“精准施策、制度嵌入”。第一，将政策目标嵌入采购需求。政策功能的落实不是对竞争机制的“例外”，而是从采购需求端就融入竞争规则。第二，通过评审标准传导政策导向。修订草案第四十条规定的综合评分法，可以根据符合采购需求的情况，按照评审因素的量化指标综合评价质量和服务。政策功能可以通过评审因素的设置，如节能环保认证、技术创新能力等，转化为可量化、可比较的评审指标，在竞争过程中自然传导政策导向。第三，以新型采购方式承载政策目标。合作创新采购等新型采购方式，本身就是为支持科技创新而设计的，可以在不违背公开竞争原则的前提下，为创新产品提供市场准入通道。第四，政策功能的实施本身也需遵循竞争原则。政策功能的落实应当公开透明、公平公正，不得以落实政策功能为名行差别歧视待遇之实。修订草案第六条明确禁止以任何方式非法限制或者阻挠供应商自由进入政府采购市场。政策功能的实施方式和力度，应当有明确的法律依据和公开的操作规则。

中国人民大学长江经济带研究院副院长、公共资源交易研究中心主任王丛虎认为，任何一种采购方式的实施都应该严格落实政府采购政策功能，采购方式与政策落实是不矛盾、不冲突的。不管选择何种采购方式，采购人都应该将政府采购政策放在首位。

落实政策功能成为法定义务

修订草案第二十八条规定采购人应当根据政府采购政策要求，通过确定采购需求、预留采购份额、评审优惠等措施，执行政府采购政策。杨海静表示，使用“应当”这一义务性规范用语，标志落实政策功能是采购人的法定义务，未履行或者选择性履行将面临监督检查和法律责任。编制采购需求阶段需内嵌政策导向，这对采购人及其代理机构的采购能力提出了更高要求，采购人内部控制制度须配套政策落实机制、年度政府采购绩效评价、审计监督将政策执行成效作为核心考核指标，政策功能是否落实是采购人主体责任的重要内容。

张巧良认为，政府采购政策功能正式从软性倡导升级为刚性法定义务。对采购人的刚性约束体现在三个方面：一是政策要求覆盖采购各环节，从采购需求制定、采购文件编制，到评审规则设置、履约验收把关，各环节均需体现政策导向。二是主体责任刚性归属，不因委托代理而转移，即便将项目委托采购代理机构具体实施，政策落实不到位的主体责任仍由采购人承担，不得以委托代理为由推卸责任。三是落实成效与绩效、预算管理直接挂钩。政策功能执行情况纳入项目绩效评价体系，评价结果将作为后续预算安排的重要参考，倒逼采购人重视政策落地实效。在问责约束方面，未按规定落实政策功能的，首先责令其限期改正，情节严重的给予警告、罚款。其次，对相关负有责任的领导及直接责任人员给予处分。最后，叠加财政监督、审计监督、监察监督等多重合力，形成完整问责闭环。

裴育表示，修订草案第八十七条将“未遵守落实政府采购政策”单独列为违法情形，义务与罚则一一对应，将形成完整强制规范，采购人无自由裁量豁免空间。对采购人主体责任的刚性约束主要有源头约束（采购需求环节）、规则约束（采购文件编制）、全流程闭环约束、内控约束。未执行、选择性执行政策功能将面临问责。具体来说，包括行政整改，财政部门将责令限期改正，全面整改采购需求、文件，重新开展采购或补充落实政策措施；行政处分与通报，针对情节严重的，将对单位给予警告，负有责任领导、直接经办人由主管机关给予政务处分并在区域或系统内通报；没收违法所得，规避政策、设置歧视条款从中牟利的，将没收违法所得；持续监督追责，审计、监察部门将政策落实纳入专项审计、公职监察，对长期不作为、系统性规避采购政策的，叠加监督问责。

来源｜中国政府采购报

编辑｜马金眈