智库要论丨赵忠秀：以开放之姿固稳促优 以制度之力蓄势未来

■赵忠秀

近日，商务部会同国家发展改革委、财政部等27个部门联合印发的《利用外资固稳促优行动方案》（以下简称《方案》）正式对外发布。《方案》围绕扩大市场准入、提升外商投资便利度、提高投资促进水平、健全外商投资服务保障体系、优化外资管理五大方面提出了15条具体举措。当前，世界经济面临的下行挑战不容忽视，增长预期被下调，投资者趋于谨慎，在此背景下，中国外资基本盘仍能体现出“规模稳”“经营稳”“贡献稳”“预期稳”的态势，尤为可贵，这四个“稳”共同构筑起中国与外资企业之间相互依存、共同发展的信任根基。《方案》着眼实现推动外资稳存量、扩增量、提质量的有机统一，是在全球经济格局深刻调整背景下，中国以更大力度推进高水平对外开放的郑重宣示，释放出一系列积极信号。

以“制度”保障：制度型开放向纵深推进

《方案》有一条鲜明主线贯穿始终，即中国开放正从商品和要素流动型开放向制度型开放全面深化。

一是市场准入的持续扩大有目共睹。在服务业领域，《方案》在2024年生物技术、增值电信、外商独资医院等试点基础上，进一步将职业院校、理工农医类大学等纳入开放试点，并推动CEPA升级加大对港澳率先开放力度。在金融领域，国债期货风险管理工具、基金投资顾问业务、跨境融资便利化、境内上市通道，这套组合的政策工具包使外资机构从基础准入迈向深度参与。在医药领域，《方案》涵盖了从药品跨境分段生产，到扩大生物技术和独资医院试点区域，再到创新药械纳入商保和便利药品进入零售渠道的全过程，从研发到消费的全链条开放格局呼之欲出。市场准入的持续扩大，体现了中国通过制度型开放将发展红利同全球共享的诚意与担当。

二是推动“准营”的制度安排更加值得关注。当前，制造业外资准入负面清单已“清零”，着力解决“大门开、小门不开”的问题已经成为后续工作的重点。长期以来，外资企业面临的真正困扰在于进入后的资质获取、证照办理、经营范围核定等操作层面遭遇的隐性壁垒。《方案》明确提出，加强细分行业管理规则落地、严格政府采购公平竞争审查、加强涉企支持政策内外资一视同仁，体现了中国真正让跨国企业安心经营、专心发展的制度设计。

三是数据跨境流动管理的创新设计成为重要着力点。《方案》没有笼统地倡导“促进数据流动”，而是精准锚定两个抓手：一是探索场景化、字段级的数据出境负面清单；二是制定八个行业重要数据识别目录国家标准。从“一事一议”到“规则先行”，从模糊地带到标准管理，对依赖全球研发协同的跨国企业而言，这种可预期的制度环境，价值远超泛泛的便利化承诺。

四是国民待遇的全面落实折射出制度型开放的逻辑。《方案》强调“不得以外资品牌产品、外资企业为由，排斥符合条件的产品或服务适用各类促消费支持政策”，并提出建立涉企网络侵权举报联动机制。从“准入”公平到“准营”公平，从政策优惠到权益保护，这一转变标志着营商环境优化正向更全面的权益保护维度延伸，制度型开放正在从降低门槛走向筑牢保障。只有可操作、可维权、可预期的制度安排，才能真正将原则性的承诺落地生根，推动制度型开放从对标规则向参与塑造规则转变。

以“确定”作答：中国方案为世界注入信心

《方案》出台的意义远不止于中国一域。在全球经济治理碎片化加剧、地缘政治博弈持续扰动跨境资本流向的大背景下，《方案》所释放的积极信号、贡献的中国方案正在推动中国为全球经济注入一股稀缺的确定性力量。

第一，释放了稳定积极的支持外资信号。近年来，部分国家热衷于推行“小院高墙”甚至“脱钩断链”，这使得跨国企业不得不在效率与安全的合规问题中艰难平衡。在此背景下，中国出台的《方案》向世界传递了中国坚定稳定外资的积极信号，即中国不搞保护主义，不筑“小院高墙”，而是选择以更大的开放力度回应外部的不确定性。近4万亿美元存量外资、53.3万家外资企业的庞大体量，本身就是跨国资本的“避风港”。

《方案》进一步扩大医疗、教育、金融、数字经济等服务业准入，为全球投资者创造了有利的制度环境。中国支持外资不仅停留在言语层面，而且体现在实际方案中，这种言行一致的开放姿态，为全球投资自由化保留了一个举足轻重的战略阵地。

第二，贡献了制度型开放的中国方案。不同于降关税、给优惠等形式的开放，中国正在探索的是一条以规则、规制、管理、标准系统对接为核心的渐进式制度型开放道路。《方案》在多个维度展示了具体实践：一是数据跨境管理从过去“一事一议”的个案审批，转向制定场景化、字段级负面清单和八个行业国家标准，用标准化替代模糊裁量；二是政府采购从原则性声明转向“修法、定标准、严监管、畅渠道”四管齐下、辅以人工智能监控的刚性执行体系；三是渐进式开放路径有力平衡了发展与安全，生物技术开放从3个自贸试验区起步、外商独资医院从9个城市试点，在“先行试点-评估反馈-成熟一批、推广一批-立法”的周期中稳步推进，这对处于转型期的发展中国家具有普遍的借鉴意义。

第三，注入了全球经济的确定性预期。在全球经济增长乏力的背景下，作为第二大经济体，中国的持续开放，其意义不仅是在经济上，更是在预期上。《方案》中每一项政策承诺、每一个措施的落地，都在为“投资中国”的品牌信用追加筹码。从美中贸易全国委员会调查显示的92%在华美企取得盈利，到刚刚举办的第四届链博会上676家中外企业参展并带动供应链上下游伙伴超1200家参与、外资参展商占比达36.5%，这些数据与《方案》的政策指向共同印证了中国对于全球经济注入的确定性预期：即当前中国正以制度型开放的确定性对冲外部环境的不确定性，这种确定性持续累积，将成为全球经济信心的一个稳定锚点。

以“落地”为固：细化政策配套筑牢开放制度底座

《方案》搭建了制度型开放的四梁八柱，但政策生命力在于落地。在既有框架基础上，围绕准营规则细化、数据跨境治理、存量再投资激励、地方执行优化四个关键环节深化配套，方能让开放红利从“看得见政策”走向“用得上制度”。

第一，细化“准营”层面的操作规则，打通制度落地“最后一公里”。制造业外资准入负面清单已全面“清零”，但“大门开、小门不开”的问题仍是企业反映最集中的痛点。《方案》提出加强细分行业管理规则落地、严格政府采购公平竞争审查，在此基础上可从以下方面进一步细化操作规则。一是制定服务业细分领域“准营”操作指引，逐行业梳理外资企业在资质获取、证照办理、经营范围核定等环节可能遇到的隐性壁垒，明确办理流程、时限标准和申诉渠道，以清单化管理消除模糊地带；二是在政府采购领域，将公平竞争审查从事后纠偏前移至招标文件编制环节，建立外资企业参与政府采购的投诉快速处理通道；三是建立“准营”环节的常态化监测评估机制，定期发布外资企业“准营”便利度指数，以量化指标倒逼地方落实。

第二，强化数据跨境等新兴领域的制度供给，以规则确定性对冲合规不确定性。《方案》明确支持自贸试验区探索场景化、字段级数据出境负面清单，推动八个行业重要数据识别目录国家标准。在此基础上应从以下渠道加强制度供给：一是加快负面清单从自贸试验区向全国复制推广，参照上海已发布的再保险、国际航运、商贸、气象等四大行业负面清单经验，成熟一批、推广一批，力争在“十五五”中期实现主要服务业领域全覆盖；二是推动八个行业重要数据识别目录国家标准尽快出台，明确“重要数据”的认定标准、管理流程和合规路径，让跨国企业在数据跨境合规方面有章可循、有据可依；三是建立数据跨境流动的政企协同机制，在重点行业设立数据合规官联络制度，为企业提供“一对一”合规指导。

第三，完善存量外资企业再投资激励机制，将“稳存量”转化为“扩增量”。截至2025年底，我国外资企业达53.3万家，存量外资规模接近4万亿美元。今年1至5月，近4000家外资企业追加投资。《方案》提出落实境外投资者以分配利润直接投资税收优惠政策。在此基础上可通过如下路径激励外资企业再投资：一是将更多外资企业再投资项目纳入重大和重点外资项目清单，拓宽服务保障范围，在用地、能耗、环评等方面给予优先保障；二是建立存量外资企业再投资潜力评估机制，对在华经营超过五年、利润稳定、产业契合度高的外资企业进行动态跟踪和定向服务；三是探索设立外资企业再投资引导基金，以市场化方式支持外资企业将利润再投资于先进制造、现代服务、绿色低碳等重点领域。

第四，优化地方执行与政企沟通机制，确保政策不走样、不打折。《方案》要求加快出台地方政府招商引资鼓励和禁止事项清单。在此基础上可从如下角度出发优化政策执行与反馈机制：一是建立中央与地方政策执行的反馈机制，定期评估各地落实《方案》的进展和成效；二是加强与外资企业沟通，推动省、市层面建立常态化、规范化的政企双向沟通渠道，让外资企业的诉求和建议能够直达决策层；三是建立外资政策单一平台受理与反馈机制，依托《方案》提出的外商投资数字综合服务平台，实现政策咨询、诉求反映、问题解决线上闭环管理，降低外资企业的制度性交易成本。

（作者系对外经济贸易大学校长、教授）

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