公共属性、整体协同与呼应人性：景区管理中懒政、独断与避责现象致因分析与治理建议

2026年7月7日，北京大学城市与环境学院旅游研究与规划中心创始主任吴必虎教授应邀在《中国旅游报》发表文章《旅游目的地粗放管理值得反思》。该文系其《公共属性、整体协同与呼应人性：景区管理中懒政、独断与避责现象致因分析与治理建议》摘要版。现完整版分享如下。

当前，我国景区及自然公共空间治理争议频发：安徽天柱山为规避游客磕碰投诉砍伐网红景观树，泰山全线铺设刀片刺绳实施封闭管控，绍兴、江门山野溪流加装钢网全域禁止戏水游泳，秦岭古道因零星险情而遭永久封禁，西安蓝田麦田孤树因游客踩踏被农户剪秃，广西乐业天坑被林业部门一刀切关停户外研学业态。与此同时，城市道路过度硬质隔离、高校校园持续收紧开放权限等现象，呈现出与景区治理高度同源的问题逻辑。

在中国，山水林地、河湖田园、人文空间均属全民共有公共资源，兼具生态保护、景观审美、公众休闲、人民生计多重价值。然而多地治理普遍采用一砍、一围、一封的粗暴方式，暴露出三大治理顽疾：单一部门独断决策、零风险导向的避责心态、缺乏精细运营的治理懒政。

一、景区粗放治理乱象的三重深层致因

（一）漠视公共资源全民属性，将公共空间窄化为部门专属领地

山林水体、地质遗迹、乡村田园与公立大学校园，依托公共财政建设、归属全民所有，公众依法享有合理游览、休闲体验的用益物权。但部分管理者固守“属地专属”思维，将大众休闲、精神疗愈的民生需求视为治理负担，把公共资源异化为单一部门的管控领地。

人民群众亲近自然、奔赴田园，是缓解生活焦虑、安放精神乡愁的刚需，是公共资源价值的正常释放。但基层治理缺乏公共服务意识，面对游客打卡、亲水休闲、山野徒步等常态化民生需求，不做疏导优化，只做物理封堵。部分高校紧锁校门、压缩公众预约名额，道路管理画设超长实线、铺设密集护栏、设定过低车辆限速，只顾降低管控难度、规避责任风险，不惜牺牲公众通行便利、游览权利与市场经营空间。

这种治理逻辑陷入严重失衡：片面追求静态绝对安全，割裂安全与效率、安全与公众权利的辩证关系，以极少数安全隐患为由，剥夺绝大多数民众共享公共资源的合法权益，彻底背离公共资源取之于民、普惠于民的核心定位。

（二）跨部门协同机制缺失，单一主体独断催生避责式懒政

自然空间治理涉及自然资源、林草、水利、农业、交通等多个部门，但多数情况下缺乏常态化联合研判机制，各部门分段管理、各自为政，单一部门独立决策、单兵处置，极易出现标准错位、极端治理的问题。

其一，僵化套用保护标准，滋生生态沙文主义。部分林草部门不加区分，将珍稀动植物保护区的“零干扰”准则，盲目套用于地质地貌、农田景观等低敏感区域。乐业天坑以硬质岩石地貌为核心，低强度研学、攀岩活动几乎不产生生态损伤，却被全域关停；天柱山网红树仅存在局部磕碰隐患，管理方未开展多方案比选，直接伐除景观树木，违背风景名胜区最小干预原则。同时部分区域机械执行“禁伐禁动”，放任杂生植被侵蚀古建、遮挡山水景观，违背生态整体平衡规律，造成保护性破坏。

其二，风险处置避责化、简单化。面对游客受伤、溺水、违规穿越等问题，基层更倾向采用围网、封禁等一次性硬件手段。此类措施成本低、见效快、责任清晰，可快速规避追责风险；而分区管控、智慧监测、客流疏导、利益补偿等精细化治理，投入高、周期长、协调难。畏难避责心态下，“宁封勿放、宁毁勿管”成为基层默认选项，本质是以懒政替代综合治理。

（三）脱离自然规律与人本需求，静态管制割裂多元价值平衡

科学的景区治理，需要兼顾生态系统平衡、自然演化规律、公共审美价值与民众休闲需求，而粗放管控多为静态刚性管制，制造多重价值对立。

从生态规律看，健康的生态系统需要适度人工干预，保护性清障、局部修枝、分区限流是维持景观与生态平衡的必要手段。盲目禁绝一切人工活动、干旱地区强行造林、地貌风景杂树遮挡，都会破坏生态结构、降低审美价值。从安全逻辑看，全域钢网、全线围挡看似隔绝风险，反而倒逼民众前往无监控、无救援的偏僻区域活动，次生安全隐患不降反增。

从人性需求看，山野、田园、自然水域是民众低成本解压、亲近自然、感知乡土的公共空间。一刀切封禁挤压大众休闲渠道，压抑正常民生需求，造成“越管控、越违规、越稀缺、越扎堆”的恶性循环。粗放治理只盯住安全单一指标，完全割裂安全、生态、审美、民生的共生关系。

二、破解懒政独断避责：兼顾公共属性、整体协同与人本需求的治理路径

（一）回归公共资源本位，重塑安全、权利与效率的平衡逻辑

治理需正本清源，坚守公共资源全民共享属性，确立“管控服务开放、安全保障民生”的价值导向，摒弃零风险极端思维。

一方面建立差异化、人性化容错机制，依据《民法典》自甘风险原则，区分成年人自主户外活动与未成年人监护安全风险。对轻微不文明行为、非主观违规行为以劝导教育为主，杜绝一刀切惩戒与全域封禁。另一方面实施分级分类管控，严格甄别确定水源保护区、野生动物栖息地、高危塌方路段等核心禁区；有序开放平缓溪流、成熟古道、田园景色，通过预约限流、错峰开放，平衡安全底线与公众使用权、资源利用效率。

（二）构建多部门协同治理法规体系和严谨程序，终结单一主体独断决策

通过立法手段破除条块分割，建立属地政府统筹的常态化跨部门联席专班，统一研判生态管控、设施改造、业态调整、网红点位治理等重大事项，组织生态、法律、文旅、民生专家联合论证，依据地质、林地、农田、水域的资源差异分类施策，杜绝生态沙文主义式的统一封控标准。泰山刀片刺绳争议后启动多领域综合论证，正是协同纠偏的典型范例。

建立网红点位动态预警机制，对流量激增、游客扎堆的新兴景观，提前制定修枝防护、柔性围挡、动线优化、农户补偿等柔性预案，严禁将砍伐、围网、永久封禁作为首要处置手段。同时优化考核体系，将景观保护、游览体验、群众满意度、居民增收纳入考核，弱化唯事故追责的单一导向，从制度上根除避责懒政土壤，也为在任官员消除无限期追责、无端受责罚的制度缺陷。

（三）遵循自然平衡规律，构建呼应人性需求的柔性精细治理

坚持最小干预、科学适度原则，以动态治理替代静态硬隔离。科学开展植被修护、景观清障，精准治理安全隐患，杜绝一刀切封禁与破坏性整治。推广无人机巡护、智能预警、线上预约等数字化手段，以柔性技防替代刀片刺网、全域钢网等硬质设施，兼顾安全秩序与景观审美。

建立民生利益共享机制，化解治理对立。针对蓝田麦田等乡村网红景观，通过村集体合作社搭建轻量观景设施，在不破坏耕地的前提下规范游览秩序，以流量分红、土地补偿弥补农户损失，实现景观保护、农民增收、公众休闲三方共赢。对地质公园、山野乡村适度规范研学、民宿、向导业态，形成“生态保护—流量赋能—民生增收”的良性循环。

引入社会自治力量，组建户外志愿劝导、应急辅助队伍，依托公众自律降低治理压力，配套完善救生设备、休息设施、公共卫生间等基础服务，补齐公共短板，从源头减少治理矛盾。

景区与自然公共空间的围封、禁入、乱收费乱象，表面是治理手段粗暴，根源在于漠视公共资源全民属性、缺失跨部门协同机制、背离自然规律与人本需求，最终滋生独断决策、治理懒政、避责自保三重弊病。

自然游憩空间治理不是安全与风景、保护与民生的二元选择题。唯有回归公共资源普惠属性，建立多部门联合研判、分类施策、动态治理的协同体系，尊重自然生态整体平衡，呼应民众亲近自然、安放乡愁的真实人性需求，彻底跳出一刀切封闭的避责思维，方能实现安全有序、生态完好、审美在线、民生受益的多元共赢，让绿水青山既有管控力度，更有生态温度与人文尺度。

原题：《旅游目的地粗放管理值得反思》

来源：2026年7月7月《中国旅游报》

作者：吴必虎