北海G228滨海公路将占用勺嘴鹬栖息地，为何审批仍然通过？

26年4月7日，北海市行政审批局公开发布对G228公路工程环评文件的审批意见，我们得知规划路线的西场段将占用勺嘴鹬潜在高潮位停歇地的事件。

作为参与西场水鸟监测的在地组织之一，我们有责任尽自己一份力量探明情况，并预防勺嘴鹬栖息地块上潜在威胁的发生。于是在审批意见公示期内，美境已经与几家行业伙伴共享了收集到的专家意见和鸟类监测数据，并支持自然之友在4月14日向多个政府主管部门提交了意见书，请求“依法不予批复”。

4月30日，北海市行政审批局发布了对环评的批复公告，结果未采纳该建议。

至此，G228公路距离按原路线规划动工更近了一步。结果引发了许多朋友的担忧，于是近期不断有私信传来，询问美境对此事的看法。

在此，我们统一回复几个常见提问，共享信息和观点，希望有利于所有关于事件的探讨与行动。

本文以美境的视角分析三个问题：

1. G228公路对勺嘴鹬有多大影响？

2. 公众质疑声巨大，为什么环评审批还是通过了？

3. “原则上同意”后，什么问题值得继续关注？

Q1 工程对勺嘴鹬有多大影响？

如图所示，红线是G228公路的规划选线，绿线包围的是我们通过长期调查确定的水鸟监测区，也是勺嘴鹬稳定活动区。该地块位于北海市合浦县的大风江入海口，毗邻西场镇，因此也被直接称为“西场”。

根据《G228 丹东至东兴广西滨海公路工程(大风江至高德段)环境影响报告书》（后简称“环评报告”）的内容，该公路在西场的路段贴边海岸线，将主要占用沿岸的虾塘开展建设，这些虾塘不仅是设施农用地，也是水鸟的重要栖息地。

2022-2026年美境在西场持续参与多方联合的水鸟监测，每年都会在这里看到勺嘴鹬和其他珍稀濒危鸟类的身影。广西红树林研究中心的鸟类专家在2021年的一次调查中甚至记录到了14只勺嘴鹬[1]。2023年，国家林草局发布《陆生野生动物重要栖息地名录(第一批)》，西场名列其中。

在日常水鸟监测中，滩涂是最常记录到勺嘴鹬活动的区域，沿岸的虾塘、鱼塘、盐田、废弃养殖塘等则被科学研究认为是水鸟的“高潮位停歇地”[2-3]。海水涨潮的时段，水鸟通常转移至此休憩、睡觉或觅食，理论上也是勺嘴鹬会利用的重要生境。不同类型的高潮位停歇地、滩涂及各个生物类群等共同构成了完整的生态系统，支撑着勺嘴鹬等万千水鸟在迁徙季和越冬季的生存。

西场的滩涂生境 | 拍摄:独行远方

作为全球成鸟数量仅400余只[4]、正在极危线上挣扎的物种，勺嘴鹬在国内的已知分布地十分有限。同时考虑生境内部及周边生境条件、物种关系等复杂因素，现有的每一个栖息地，都可能具有在该地理片区的唯一性。《环评报告》中“另有防城港等多处适宜生境替代”“不会因局部生境面积减少而对其种群产生不利影响”等预判结论是缺乏充足依据的。

更何况，这是一条路基宽度约33m的双向六车道公路，它带来的影响的不仅是水鸟栖息地面积的减少，也包括生境连通性的减弱、缓冲屏障带的消失、施工和运营期的声光污染增加等。

公路建设将直接切割并损毁勺嘴鹬的核心栖息地。勺嘴鹬依赖的是连续的“虾塘-滩涂”近岸生境带。科学监测显示，其在西场的活动高度集中在海堤两侧2公里范围内。G228公路若贴海修建，将直接占用其觅食的滩涂和休息的虾塘。更严重的是，作为一条设计时速80公里的双向六车道快速路，其建设和运营将带来多重、叠加的生态压力：施工期的巨大噪音（可达120-130分贝）和震动将驱离鸟类；运营期的车流噪音、光污染将持续干扰，切割“滩涂-虾塘”的生境连接，迫使鸟类消耗更多能量往返；长期的路面径流还将携带重金属、微塑料等污染物进入湿地，通过食物链危及鸟类健康。这些影响并非简单的“生态修复”可以弥补。

向内陆避让是唯一有效的根本性解决方案。基于道路生态学的研究共识，公路对鸟类种群的显著影响范围通常可达1公里。为此，美境自然联合多位鸟类学专家已向相关部门提交明确建议：西场段路线（桩号K6-K21）应向内陆避让至少1公里。这不仅是让负面影响退出其核心活动区的科学底线，也是《环境影响评价技术导则》等规范的内在要求，更是对《野生动物保护法》“优先避让”原则的切实遵循。中央督察责令“优化工程选线”，其科学内涵正应以此为依据。

延伸阅读：关于“避让至少1公里”这一科学底线的更详细论证，包括勺嘴鹬栖息地结构、公路复合生态影响及国际研究依据，可参阅我们此前的专题报道：北海G228公路引争议，为勺嘴鹬避让“1公里”为何是科学底线？

因此，我们将持续关注G228工程。同时，探明一个工程项目在涉及勺嘴鹬栖息地、红树林生态红线等多个生态敏感区的情况下如何一路通关落地，同样具有意义。

西场监测工作中的勺嘴鹬 | 拍摄:独行远方

Q2 受理部门为何仍通过审批？

4月7日事件曝光以来，大量公众向不同政府部门提交了意见反馈，请求“不通过环评审批”，并在自己的社交媒体上为勺嘴鹬栖息地的保护振臂疾呼。这些行动在当下都至关重要，每一个曾经为此发声的个体都值得敬佩。

那么，如何理解G228公路项目的质疑声、反对声如此巨大的情况下，地方审批局还是做出了对《环评报告》的批复决定？

我们分析认为，“依法不予批复”这一意见难被采纳的核心原因在于：

1.《环评报告》已按法律要求的程序征求了相关主管部门和公众的意见，最终审批机关认定“项目建设的不利生态环境影响可以得到一定减缓和控制”。
2.虽然西场地块是陆生野生动物重要栖息地，《环评报告》及批复也承认了项目会侵占勺嘴鹬栖息地等生态敏感区，依照《野生动物保护法》的第十三条规定，公路的选址选线“应当避让”，但若能论证“确实无法避让”，并提出了减轻不利影响的措施，依然可以建设。

《野生动物保护法》关于避让的上述规定，使得“避让野生动物重要栖息地”有了论证空间。因此，当《环评报告》以“国家规划锁定的滨海唯一通道”“已建成大桥锁定的起终点”“无法占用基本农田”等解释咬定目前的滨海线路是“唯一可行且最大程度减少环境影响”的方案时，便在形式和程序上完成了对“无法避让野生动植物重要栖息地”的论证。

加上文稿中承诺采取生态影响减缓措生态修复与补偿措施，G228项目到今天已经收集了关键政府部门审批和许可文件，包括林业局关于公路涉及生态敏感区的意见函，北海市自然资源局关于公路涉及“三区三线”的用地合规性认定等等。

值得注意的是，西场目前并未列入保护区、自然公园等自然保护地体系中，没有常设的管理机构，管理责任分散在各个部门间，林业部门虽在涉及各生态敏感区的意见函中提出“尽量优化工程线路、优先避让”，但该意见函在法律审批程序中并不具备否决项目的效力。

那么，项目报批程序合规、审批机关依法行事，是否就等同于环评结论的实质正当？

这里首先不能忽视：“应当避让”是原则，应优先适用，“确实无法避让”的例外只有当所有避让方案经论证都不成立后，才能被援引。然而报告中所谓“不可避让”的论证恰恰缺乏现实依据与说服力。

一方面，《环评报告》比对了西场段的三个路线方案，指出其他两个更靠近内陆的方案会占用基本农田、征拆量巨大，认为滨海线是“唯一选择”。实际上，另外两条备选的内陆线并未在公示文件中呈现详细的走向图，公众甚至不清楚所谓“内陆线”究竟向内陆平移了多少距离、用地比例有何变化，也无法确认现有方案或其他潜在调整方案的可能性。

另一方面，《环评报告》援引不具备法律强制力的上位规划，将《国家公路网规划》中的“沿海布设”的景观要求引用为论证“不可逾越”的刚性约束，以此为由拒绝向内陆调整以避让生态敏感区。但事实上，规划本身并不具有超越《野生动物保护法》等法律法规的效力，且《国家公路网规划》亦明确要求“避让生态保护区域、环境敏感区”，所谓“无法避让”缺乏法律依据。

当然，在文件之外，截停工程审批的阻力也可能来自于现实施工成本的考量。4月28日，美境与志愿者曾前往西场勘察情况，目前规划线路均未发现有施工迹象，关于该道路工程在西场镇是否已实际开展征地工作，则有待进一步调查。

当前，G228路段西场段拟建设场地现状

Q3 “原则上同意”后，减缓措施真的能落地吗？

4月30日，北海市行政审批局的发布的公示内容仍然维持“原则上同意审批”。并未要求建设方和环评方重新选址选线，表明接受《环评报告》中的“路线选址不可替代，生态影响可控”的逻辑。关于现有路线方案的科学、合理性的讨论仍然被忽视，建设项目避让敏感区的首要义务只是“缓解”生态影响。

批复意见的核心是“有条件通过”：吸取了各家机构与公众的部分意见，提出了严格的生态影响减缓措施，包括施工期避开水鸟迁徙季、运营期光污染、噪声与限速控制、建立施工期物理隔离、建立长期生态监测与应急机制等。这些措施看似规定得相当具体，但能否真正落地，很大程度上取决于能否被有效监督。这恰是现有批复回应得最薄弱的环节。

那么，什么样的监督是有效的？首先，它需要让更多人“看得见”。

目前，批复设计和遵循是监督体系是封闭的“自我监督”，提到的“专业生态监理人员”由建设单位自行聘用和管理，客观性和公信力难以保障，此外没有明确到底谁来监督、通过什么渠道监督、监督结果如何向公众公开。

除监督机制设计不完善外，不少项目在施工及营运期间的生态影响跟踪监测存在信息不透明的问题，关键的环境影响数据、监测报告一般由建设单位掌握，根据已有路径，往往需要以“政府信息公开”申请建设单位向主管部门备案的监测结果。

当每一份信息都需要单独申请、等待答复，漫长等待过后又可能面对多重“不予公开”的理由，普通公众要参与监督，壁垒极高，那么其“生态影响减缓措施”的效果又能如何验证呢？一旦违规和环境损害出现，依法纠正和惩罚的动力何在呢？

审批书中“严格落实生态保护措施”不是已经尘埃落定的结论，我们仍需要关注其中的每一个过程是如何阐述的、如何以公正的机制运行和落地的。

民间机构的志愿者们在西场开展水鸟监测

最新进展与未来关注

5月，事件的走向发生了变化。中央生态环境保护督察组进驻广西，对北海G228公路项目进行了重点督察。督察组指出，该项目“对勺嘴鹬栖息地影响的环评结论科学性不足”，并要求“暂停工程建设，科学开展鸟类影响评价”及“优化工程选线”。

这一结论，恰恰印证了此前公众基于科学和法律提出的核心关切：项目的环评论证不扎实，“无法避让”的理由不充分，未能切实遵循生态优先、避让为主的法定原则。

目前，G228公路西场段工程已进入暂停整改的“窗口期”。自治区生态环境厅已召开整改工作推进会。然而，“优化选线”的具体方案、科学评价如何开展、时间表为何，尚未向社会公开。

此次事件表明，重大工程的决策必须经得起科学的审视和公众的监督。中央督察的介入，为科学和法治的回归提供了关键保障。从“原则通过”到“暂停整改”，这一转变不仅关乎勺嘴鹬这一物种的命运，更是一次对“生态优先、绿色发展”理念能否在具体项目中落地的检验。

在此，我们希望与更多社会力量一起相互支持，在现阶段继续评估和探索几个层面的行动空间：

1. 法律与程序层面：提起公益诉讼的可能、未来审批环节中公众参与听证会的空间等。
2. 监督机制层面：建立政府、科研机构、民间公益组织等多方参与的监督专班，推动更低门槛的公众参与机制等，为林业、生态环境等部门的监测网络补充力量。
3. 保护机制层面：提升西场勺嘴鹬栖息地保护等级，建立更长效的保护机制，预防栖息地破坏风险的再度发生。

这些方向能否走通，取决于相关政府部门的支持与回应，也取决于社会关注的声音。关切此事的朋友，请你们继续保持对G228项目进展节点的共同追踪与监督，在关键时期争取一切话语空间中的“在场”机会，持续发出自己的声音，一起帮助事件和“西场勺嘴鹬栖息地”被更多人知情。

即使有天道路终将修建，勺嘴鹬的存在也不应被人遗忘，决策的痕迹不该被抹平，关于过程的讨论和追问也不能被掩埋。

参考资料：
[1] 孙仁杰, 郭帅. 刷新广西历史记录！北海一次性记录到14只勺嘴鹬[N]. 北海日报, 2021-03-15.
[2] Cheng C, Ma Z, et al. A lack of suitable roosts increases the threat of intertidal foraging habitat loss to migratory shorebirds[J]. Journal of Applied Ecology, 2025.
[3] 方泽, 肖梓蔚, 杨洪燕, 郭佳, 等. 江苏条子泥人工修复高潮位栖息地鸻鹬类动态及影响因素[J]. 南京林业大学学报(自然科学版), 2026, 50(1): 65-73.
[4] Green R, Leung KKS, Clark NA, et al. New estimate of the trend in world population size of the Spoon-billed Sandpiper suggests continuing decline[J]. Wader Study, 2024, 131.