蔡友才：扎实推进农村中小银行高质量发展政策建议

作者：蔡友才

近年来，随着银行业低增长、低利率、低息差成为新常态，面对新的发展环境和经济社会高质量发展要求，农村中小银行机构经营效率不高、竞争力不强和风险压力加大等问题凸显。

但目前以改革化险为重点的部分改革举措，还存在顶层设计不完善、急功近利为了改革而改革、新成立机构职责定位不清等问题，亟待完善。深化农信社改革不仅关系到农村中小银行机构健康发展，而且事关农业发展、农民增收、农村稳定的大局。根据中央金融工作会议“有效防范化解中小金融机构风险”等文件要求，笔者结合自己多年来对农村信用社改革的调研思考，提出守正创新扎实推进我国农村中小银行高质量发展的相关政策建议。

一、深入调研，强化深化改革顶层设计

农村中小银行管理体制改革是一项复杂的系统工程。从2000年开始的第一轮农村信用社改革试点，主要得益于当时关键人物在关键时刻通过深入调研作出的关键决策。2000年4月、12月，时任国务院总理朱镕基亲自带队到江苏、浙江等多地进行深入调研，听取各方面意见，明确表示“农村信用社改革必须根据当地经济发展水平，采取符合当地特点的具体组织形式，不搞一刀切”。

农信社改革是中小银行改革化险重中之重，目前全国大部分省份形式上已完成了农信社管理体制的改革，但笔者认为只是从形式上迈出了深化改革的第一步，一些改革模式只是权宜之计、为了改革而改革，体制机制的重构、要素活力的激发、发展潜能的释放仍然任重道远。

为切实防范一些地区改革急功近利，避免改革后的农村中小银行盲目对标大中型银行，出现使命漂移、方向偏差，发展成为“四不像”，建议在中央全面深化改革委员会、中央金融委员会指导下，国家金融监督管理总局等相关部门进一步深入调研，在系统总结评估2000年以来我国农信机构改革成效的基础上，组织力量对前几年已改革到位的省（市、区）改革效果进行后评估，顺应形势发展要求，立足长远，尽快研究出台具有统领性的、以国务院名义印发的《扎实推进我国农村中小银行机构高质量发展的指导意见》，从顶层上明确改革的方向和原则，特别是要明确农商联合银行的性质、业务范围和管理职责等内容，指导各地结合当地经济发展水平、金融承载能力和金融服务需求等实地情况，按照市场化、法治化原则，因地制宜地选择改革模式和路径，完善农村中小银行机构改革化险的具体方案，确保改革取得实效。

二、压实责任，切实完善改革化险方案

“十五五”时期，是中小银行改革化险的关键窗口期，农信社改革在中小银行改革化险中至关重要，也是一项复杂的系统工程，目前成立省级农商行、农商联合银行或以市为单位统一法人只是在短期内、表面上化解了部分中小银行风险。

今年全国两会期间，习近平总书记在参加江苏代表团审议时强调，要以底线思维防范各种风险。省级政府和相关监管部门要树立正确的政绩观，要从政治大局出发，坚决打好这场攻坚战”的要求，树立和践行正确的政绩观，按照市场化、法治化原则，有力有序处置中小金融机构风险。

一是压实化解责任。农信机构为地方法人机构，在风险处置上要按权责利对等原则，明确地方政府的属地责任和兜底责任，压实农信机构及其股东风险化解的主体责任，明确金融监管部门监督管理责任，早识别、早预警、早暴露、早处置，协同做好风险化解工作。

二是“真金白银”支持。各地政府要通过发行地方政府专项债等多种渠道补充农村中小银行机构资本金、设立地方金融机构发展稳定基金等措施，拿出“真金白银”支持农村中小银行改革化险，增强抵御风险和可持续发展能力。

三是加大清收力度。在银行内部，要通过组织清收、争取地方党政成立工作专班、联合开展司法行动等举措，一体化推进不良贷款清收、追责问责、追赃挽损、惩治腐败和打击犯罪，向不良资产要效益。四是加快处置高风险机构。排查摸清农村中小银行机构真实风险状况，精准识别可能“爆雷”风险机构，“一行一策”稳妥推进风险化解，坚决守住不“爆雷”底线。

三、减量提质，因地制宜优化布局

为应对农业农村经济领域与农村金融市场的新变化，必须顺应形势发展的要求，针对不同地区经济发展的实际，实施差异化改革策略，通过兼并重组、吸收合并等方式，因地制宜优化农村中小银行机构布局，“省级联合银行+市级统一法人”的模式应成为改革的主要方向。

一是完善农商联合银行运行模式。目前大部分县（市、区）农商行存在机构臃肿、管理成本过高和缺乏规模效应等问题，加上产品服务、风控能力无法与国有大行等机构正面竞争，生存空间明显被挤压。为解决农村中小银行机构“小散弱”、同质化竞争等问题，“省级联合银行+市级统一法人”的模式应成为改革的主要方向。建议采取组建的农商联合银行改革模式的省（区）借鉴四川等省的模式，主要采取以市（州）为单位组建农商行的模式进行改革，通过“省投市、市并县”的阶梯模式，按照“省级平台+市级法人+县域支行”三级架构，由省级农商联合银行注资并强化资本纽带，再推动以市（州）为单位整合县级农村中小银行。以设区市为单元推进统一法人改革，以合并重组、抱团发展等形式组建地市级农商银行，不仅可以大幅度降低运营成本、发挥适度规模效应，而且能充分发挥自身组织架构层级较少、对市场反应快速灵活的优势，对客户提供针对性的金融服务，立足当地开展差异化特色化经营。

二是适度推进以省为单位统一法人。为解决单一机构“小、散、弱”的问题，对规模较小、高风险机构相对集中、金融承载能力较弱的省（自治区）可以借鉴当年徽商银行（2005）、江苏银行（2007）等合并重组、减量提质的做法，以省为单位合并现有机构统一法人，通过重塑经营管理机制，以科技创新手段和数字化思维进行产品、模式和制度创新，把金融服务实体经济作为根本宗旨，以线上线下相结合的方式对接国家战略、深耕“三农”“小微”，做实金融“五篇大文章”，实现规模、效益、质量、安全协同发展。

三是鼓励并购支持头部农商行做大做强。鼓励发展较好的头部农商行通过并购规模较小、风险较高的农信机构做大做强，积极支持大中型银行等合格主体市场化并购金融承载能力较弱地区农村中小银行机构，进一步优化金融资源配置。四是鼓励成立农商行集团。借鉴广东等地模式，鼓励上市农商行、部分头部经营管理比较好、业务发展独具特色的农商行，充分发挥自己传统特色优势，通过控股、参股和并购等方式跨地区整合其他农商行，成为农商行集团。如目前江苏常熟农商行多年来在激烈的市场竞争中“择隙而生”，始终坚持“做小做散”，资产规模已达4031亿，各项经营指标较好（2025年营收116.19亿元，净利润42.19亿元），已形成“立足常熟、辐射全省”的多元化格局，可利用其上市公司平台兼并重组省内经营相对困难的农商行、收购部分村镇银行，支持做大做强。

四、牢记初心，始终坚持“服务实体”宗旨

“把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，是我们党执政兴国的重要经验，必须长期坚持、毫不动摇”。农村中小金融机构赖以生存的根基是“三农”和小微企业，多年来的实践反复证明，凡是坚持支农支小、分散做小的机构都发展的很好，凡是贪大求全、盲目扩张的机构，无一不出现重大风险。

改革以后的农商（联合）银行等机构仍是农村中小金融机构，改革的目的是提质减量、做大做强，无论怎么改，都必须以有利于服务“三农”、服务小微、服务地方经济社会发展为目标，充分发挥自身传统的资源禀赋优势，深入践行金融工作的政治性、人民性，始终坚守“支农支小”的初心，将服务实体经济作为根本宗旨，立足本土、深耕县域，紧贴地方行业脉搏，加速从传统金融服务模式向定制化、精细化产业金融服务转型，开展特色化经营，持续以精准的金融活水，重点服务农户、个体工商户、小微企业、新型农业经营主体和区域主导产业，在服务经济社会高质量发展中实现自身高质量发展。

五、守正创新，做好改革“后半篇”文章

设立省级农商（联合）银行或其他改革方式只是完成了表层机构的整合，能否在减量的基础上重塑治理机制、转变发展模式，真正实现“提质”，取决于其能否通过改体制、转机制，在充分发挥传统优势的基础上，守正创新，采取与其他银行机构差异化市场定位，增强农村金融服务适应性和竞争力，真正实现“形式上的统一”到“实质性的整合”，真正建设成为产权明晰、治理健全、资本充足、支农支小特色鲜明的现代农村银行。

一是提升省级平台服务能力。省级农商联合银行要充分发挥省级平台的作用，新增金融市场、投资银行等业务范围，同时以独立法人名义统一申设理财子公司、金融资产投资公司（处置不良、开展债转股和投贷联动业务）、消费金融等金融牌照，搭建统一的资产管理、人才培训和IT研发等平台，为成员法人机构提供资金营运、资金清算、资产管理、资产投资、运营管理、教育培训等专业平台服务，统一开发风险管理和内控合规系统，切实解决单家农商行“做不了、做不好、做了不经济”的问题。如东部某省农商联合银行60个成员行每家都有金融市场部门（一般五到六人），若联合银行牵头金融市场和同业业务，不仅可以节省大量人员，而且可明显提升业务收益。

二是切实强化金融信息科技服务。早在2020年浙江农商联合银行依靠几十年积累的大量数据和网络资源，专门成立了金融科技子公司——浙江农商数字科技有限责任公司（注册资本1亿元），依托联合银行的软硬件资源、人才资源、数据服务资源、产品资源等优势力量，统一建设IT基础设施，统一开发核心系统和关键系统，主要服务成员行各类个性化、特色化应用系统建设需求和数字化发展需求。开发了“浙农经管”“浙里基财”“浙企智管”“丰收互联”等生态场景服务平台，以及多款数字贷款产品。

2023年4月，该行还牵头组织全国农商银行科技联盟（全国21家省级农信系统共同发起，以联盟为平台，建设一云、一基地、三实验室，共建共享数字金融综合服务新生态），向兄弟省市银行机构、相关政府部门等输出成熟的科技产品和服务。江苏江南农商行也先后投入数十亿元用于科技平台开发建设，现有在编制科技人员350名（外包人员近千人），已建立网上银行、集中作业平台、统一客服平台等270多个系统（平台），推出全国首个业务办理类数字人，搭建“两地三中心”灾备系统，推动经营管理数字化转型和智能化升级，业务电子交易替代率达99.85%，也向异地农商行等同业输出科技金融服务。

在信创背景下，金融基础设施是雷同的，云化和集中管理已经成为其建设标准。为降本增效，没有必要每个省都建立科技服务中心，建议由有较强信息科技实力与资源的农商联合银行牵头，整合全省或全国农信系统的科技资源设立金融科技公司，借鉴建信金科等金融科技公司做法，利用成熟的技术和服务对外输出，为全国农村中小银行提供核心系统、风控系统、数据平台的统一开发与迭代服务。

同时，按照金融监管总局《银行业保险业数字金融高质量发展实施方案》《关于银行业保险业人工智能安全开发应用的指导意见》《银行保险机构数据安全管理办法》等文件要求，鼓励有条件的大型金融机构向农村中小金融机构输出信息科技服务，支持同业探索基础设施共建共享。鼓励科技领先的大型金融机构及其科技子公司按照市场化、法治化原则，精准对接需求，向农村中小金融机构输出技术产品和服务，助力中小金融机构数字化转型。支持有条件的金融机构向中小金融机构提供数据中心算力支持，鼓励金融同业共建共享数字基础设施。

三是选优配强各级高管人员。农村中小银行风险的形成“人祸”大于“天灾”，多年来农信系统高管基本在内部产生，近亲繁殖，难以补充新鲜血液，在一定程度上制约其改革发展。建议各省市要彻底打破传统内部选人机制，借助深化省联社改革的机遇，按照政治过硬、能力过硬、作风过硬标准，以公开透明和市场化方式从大中型银行机构选聘高素质专业人才，选优配强各级高管队伍。

四是央地协同，切实加强机构监管。改革后农村中小银行仍是地方金融机构，为防止地方金融委与国家金融监管部门地方派出机构相权责交叉、相互推诿，压实地方政府主管责任，目前亟待通过国务院文件形式强调强化央地协同，区分主管责任和监管职责，进一步明确各省、市（自治区）党委政府为农村中小银行机构管理和风险处置的最后责任人，避免农商联合银行由于管理不善、考核导向扭曲对成员机构形成不合理的人为约束，避免地方国有企业或金融控股公司等投资主要不合理的分红诉求影响农村中小银行机构的正常发展，将原省联社真正改制为产权清晰、权责明确、管理规范的金融企业。

国家金融监管总局要顺应形势，改革过去对农信社的传统监管方式方法，根据不同类型、不同规模机构制定详细差异化监管规制，可适度降低对农村中小银行机构资本充足率、大额贷款占比、支农支小贷款比例等监管指标要求，通过机构监管、行为监管、功能监管、穿透监管和持续监管，督促其树立正确的经营观、业绩观、风险观，把握好稳与进、短期与长期、发展与安全的关系，建立简洁、高效、商业可持续的经营发展和风险防控工作机制。同时，通过加强党的领导、国有股权管理、干部管理、金融监管、审计巡视和纪检监察等手段强化对农村中小金融机构的监督管理，严查金融风险背后的腐败问题，全面落实从严治党要求。

六、求真务实，稳妥处理多方利益

切实处理好农村中小银行以省、地市统一法人相关资源配置问题。一是做好税收等利益分成。实施全省、全市统一法人后，要根据各县（市、区）分支机构的情况，做好税收等涉及当地政府的利益分成。努力做到机构设在当地、服务做在当地、资金投在当地、税收缴在当地。此外，国家税务局从2025年5月份起，将市区农商行的增值税税率由3%增加至6%，明显增加了这部分农商行的负担。由于多方面原因，市区农商行经营管理、生存压力就很大，建议国家区别于其他金融机构，仍给予税率优惠。

二是给予合理的政策环境。在货币政策上，过去央行保障性住房再贷款、科技创新和技术改造再贷款、服务消费与养老再贷款等支持政策，财政部推出的个人消费贷款财政贴息政策等，针对的主要是全国性银行机构，而大部分的农村中小银行机构无法享受这些政策的支持，建议将货币政策、财政政策的支持范围拓展覆盖到农村中小银行机构。

三是处理好与独立机构的关系。计划单列市、一些省会城市和广东东莞等7家农商行已脱离原省联社管理，改革后要处理好省级机构与相关农商行的关系。另全国有13家上市农商行，要充分尊重这些银行按资本市场制度准则自主经营、自我约束、自我发展、自担风险，支持其做大做强，切实防范因管理不当引发的舆情和声誉风险。

四是简化公司治理独立董事要求。建议监管部门对已成立农商联合银行省份农村中小银行实行差异化监管政策，除对上市农商行和规模较大的农商行（系统重要性银行）按《上市公司独立董事管理办法》要求配备独董外，对其他农商银行可简化公司治理中对设立独立董事的要求，可不要求设立独立董事。

作者简介：蔡友才，1965年10月出生，江苏大丰人，大学本科学历，先后在人民银行县支行、市中心支行，银监分局、银监局、银保监局、金融监管局从事综合计划、外汇管理、银行监管、监管统计、新闻宣传和普惠金融及服务实体工作四十年。撰写的调研材料多次得到国务院、银监会和省委省政府领导批示；在《金融研究》、《中国金融》、《财经研究》和《当代经济科学》等期刊上公开发表文章近百篇；获省政府、人民银行总分行、中国金融学会等优秀社科成果、优秀论文评选一、二、三等奖和优秀调研报告奖二十多项。2008年初调研报告《深化产权改革 推进战略重组 促进农村商业银行新一轮跨越式发展——对江苏9家农商行改革发展情况调研思考》中提出“以地市为单位组建农商行。在自愿基础上，按市场化原则组建区域性股份制商业银行，介于张家港、常熟农商行已上向证监会申报上市的实际，可先在无锡、常州以市为单位合并现有农商行、农合行和农村信用社，成立统一法人的股份制商业银行”的政策建议；2010年论文《1950-2010：我国农村信用社体制改革六十年反思》《建议对农村信用社实行以组建地市农商行为主的彻底商业化改革》（银监会热点问题调研报告和《银行家》、《调研世界》等多家期刊采用）提出“以市为单位组建农商行 对农村信用社进行新一轮深化改革”的改革思路，目前相关改革政策建议已成为全国不少地区的改革方向。