国有企业穿透式监管，到底在"穿"什么？资金穿透等5个切入点、4个抓手与1份落地路线图

来源：国资法则

原文标题：浅谈国有企业如何穿透式监管的切入点和工作抓手

一、穿透式监管的核心要义

国有企业穿透式监管的核心要义在于“穿透”而非“干预”，强调在保障企业经营自主权前提下，通过数字化手段实现监管信息的可追溯、可验证、可问责。国资委官员形象地表述：“穿透不是要勒住企业的脖子，而是握住那根看不见的风筝线”。其目标指向明确——破解传统监管中普遍存在的“层级衰减、信息不对称、风险隐匿”三大难题，推动监管模式从“事后处置”向“事前预警、事中管控、事后追责”的全链条闭环转变。

二、穿透式监管的主要挑战

在探讨切入点与抓手之前，有必要厘清当前国有企业实施穿透式监管面临的核心困境。

一是管理层级过多，有国有企业甚至存在11级子公司，监管难度随层级增加呈几何级数上升。

二是数据割裂与信息化程度不一，从央企到地方国企、从集团总部到三四级企业，数字化程度逐级下降，企业普遍存在“系统林立、数据割裂”现象，缺乏统一的数据治理框架。

三是风险隐蔽性强，二级以下企业的风险可能隐藏在复杂的业务结构和交易流程中，难以被及时发现。这些挑战决定了穿透式监管必须找准切入点和核心抓手，才能实现预期目标。

三、穿透式监管的五个切入点

（一）资金穿透：司库体系建设

资金是企业运行的“血液”，也是监管最容易量化的领域。早在2022年国资委即明确要求央企建成“智能友好、穿透可视、功能强大、安全可靠”的司库系统。以广东省某地级市为例，该市国资委上线了集账户管理、资金结算、风险预警于一体的智能化系统，六大集团实现账户直联，直联率高达99%。重庆的“国资智管”系统更实现了全市全级次国企100%穿透、核心监管业务100%在线、核心监管场景100%覆盖，累计监测资金流动356万余笔、扫描投资项目8000余个，累计发起异常预警超过5000条。资金监管实现了从粗放到精细、从“看不全”到“实时预警”的根本转变，是穿透式监管最直接、最有效的切入点。

（二）业务穿透：全级次全链条覆盖

业务穿透要求在投资、采购、供应链、购销管理等十大重点领域实施全过程在线监管。具体而言，投资领域需建立产业发展监测平台，对投资授权、决策审批、资金支付等全过程在线监管；采购领域需接入采购交易在线监管系统，利用大数据打击围标串标，实现供应链全流程透明化。兵工物资集团的实践表明，将穿透式监管嵌入业务环节、严格价格审核流程、着重规范子公司业务流程和合同执行过程，能够有效织密“监管网”。

（三）数据穿透：数字化平台建设

数据是实现穿透式监管的基础。穿透式监管的本质是“以数字化系统为载体、以数据为纽带的监管体系”，其核心在于打破信息孤岛，实现监管数据的实时归集与智能预警。在实践中，某市国资委打造的“1+3+N”智控全域管理平台，以1个数据中台为“底座”，横向贯通智慧经营、工程全链条、新能源三大核心业务系统，纵向衍生出N个一线智能应用场景。重庆则将95%的监管数据纳入自动采集轨道，彻底改变了以往层层上报的模式。数据穿透的关键在于打通财务、产权、投资、薪酬、合同、法务等各类核心业务系统之间的壁垒，实现跨业务条线、跨组织层级的数据安全传输与汇集。

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（四）制度穿透：权责清晰与标准统一

穿透式监管不能仅靠技术手段，制度保障不可或缺。制度穿透的核心包括：一是建立健全企业“三重一大”权责清单，清晰界定各治理主体的管理责任和监督责任，推动穿透式监管从业务穿透到责任穿透；二是以“管资本”为主，聚焦重点领域严守风险底线，综合运用多种手段提升企业治理效能；三是明确监管边界，防止过度干预破坏企业经营自主权；四是将控制标准数字化内嵌于信息系统，如差旅费智能匹配财务标准、接待费强制关联审批事由等，实现“单据联动”和“时空校验”。

（五）风险穿透：智能预警与事前防控

穿透式监管的最终落脚点是风险防控。其方向是从“事后问责”转向“实时防控”，引入“预期损失”概念，使问责关口大幅前移——相关违规经营投资虽尚未形成事实资产损失，但确有证据证明资产损失在可预见未来将发生的，经评估可认定为或有损失并追究相应责任。在技术层面，某直辖市基于市级人工智能底座开发的“财务风险识别”与“经济运行分析”智能体，能够对海量数据进行自动推理与风险研判。这一转变使监管从“被动防守”转向“主动控险”，从事后追责转向事前预警和事中干预，有效避免了“小隐患”演变为“大风险”。

四、穿透式监管的核心抓手

抓手一：司库体系——资金全生命周期穿透

司库体系是穿透式监管最重要、最成熟的抓手。它不仅实现了从开立到撤销的全生命周期线上管理，更构建了资金流动的可视、可溯、可控闭环。某汽车集团的司库系统共形成15大业务模块、68项核心功能，境内外账户资金实现100%可视；从一笔付款到底层合同、发票的全链路数据可实时穿透，管理层能看到全球资金动态的“实时直播”。司库体系通过资金流的“全透明”实现对业务流程的“全穿透”，是穿透式监管落地的有力杠杆。

抓手二：业财融合——业务与财务一体化联动

业财融合是穿透式监管从财务数据向业务前端延伸的关键。其核心是打通采购、财务、法务、合同等业务系统，消除信息壁垒，实现物流、资金流、信息流、票据流“四流合一”的高效协同。按照国资委规划，到2027年底将实现业财数据标准统一、系统贯通，全面建成企业级数据中台，推动财务系统与投资、法务、合同、采购等业务系统的全面集成，深度应用AI风控模型。财务共享系统与统一数据平台、司库系统、ERP系统、业务系统的高度集成，为穿透式监管奠定了坚实的业财一体化基础。业财融合使监管不再局限于财务数据本身，而是能够穿透到业务实质，从源头识别和防范风险。

抓手三：全级次合同管理——合规风控的嵌入式防线

合同管理是企业经营管理的核心环节，也是穿透式监管的重要抓手。合同管理系统需实现“四全”：覆盖合同起草、审批、履约至归档的全生命周期（全过程）；集成主体、条款、风控、相对方等要素管理（全要素）；打通采购、财务、法务等业务系统的全链路（全链条）；依托AI大模型实现智能审校与预警（全智能）。通过合同统建，企业可以实现主体穿透、业务穿透、数据穿透的“三重穿透”，将合规风控嵌入业务执行的每一个环节，构建“看得清、管得住、控得牢”的智能化合同管理体系。

抓手四：智能化监管平台——以AI赋能风险识别

智能化监管平台是穿透式监管的“技术引擎”。国务院国资委明确指出，要依托司库监管平台为基础，有序建立智能化穿透式监管系统。智能化监管平台的本质是实现监管从“人防”到“技防”的质变，推动监管效率的大幅提升。

五、落地保障——组织、制度与人才的配套建设

穿透式监管的有效落地需要配套保障。组织层面，需构建分层递进、权责清晰的数字化监管架构，建立监管数据平台、智能分析系统和决策执行机制三层体系。制度层面，部分地方如四川省已明确规定“各层级企业实施穿透式精准监管，最长管理层级须控制在3级（含）以内”，通过层级压缩从制度源头降低穿透难度。人才层面，需推动财务、合规人员从“核算型”向“战略型、价值型”转变，锻造复合型队伍，为穿透式监管夯实人才根基。此外，还需注意数字化监管平台整合数据带来的数据安全与合规挑战，包括网络攻击风险、敏感信息暴露风险以及数据权属界定与共享机制等问题。