专家解读修法：政府采购概念从形式界定迈向属性揭示

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（来源：中国政府采购报）

“政府采购”是政府采购法治的基础性概念，只有准确界定政府采购概念，才能进一步确定采购范围、适用程序、监督机制和法律责任。此次《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称修订草案）对政府采购定义作出调整，将政府采购界定为各级国家机关、事业单位和团体组织使用预算资金，以合同方式取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托等。从内容上看，修订草案总体延续了既有的货物、工程、服务三分法，同时删除了现行法定义中“依法制定的集中采购目录以内或者采购限额标准以上”的限定。这意味着，本次修订并非简单的文字调整，而是在资金来源、取得方式、制度边界和采购对象等方面，对政府采购概念作出了更加规范化的表达。

从财政性资金到预算资金：政府采购预算约束的法定化

修订草案将财政性资金修改为预算资金，有助于进一步明确政府采购与预算管理之间的制度关联。长期以来，财政资金、财政性资金是财政管理中经常使用的概念，主要强调资金的财政来源，但其规范外延并不总是清晰稳定。相较而言，预算资金则更强调资金已经纳入预算管理，受到预算编制、预算执行、决算审计和绩效评价等制度约束。事实上，《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）已经对财政性资金作出解释，明确《中华人民共和国政府采购法》所称财政性资金是指纳入预算管理的资金，以财政性资金作为还款来源的借贷资金视同财政性资金。由此可见，在政府采购制度运行中，资金判断的重心已经不只是抽象地判断其是否具有财政性，而是进一步转向其是否纳入预算管理、是否接受预算约束。

在这一背景下，修订草案直接使用预算资金的表述，并非简单缩小政府采购的适用范围，而是将《实施条例》已经确立的预算管理逻辑提升到法律定义层面。政府采购本质上是采购人使用公共资金取得履职所需资源的财政支出行为，其规范重点不应仅停留在资金来源识别上，更应当贯穿预算编制、采购需求形成、采购活动实施、合同履行验收和财政绩效评价的全过程。这有助于推动政府采购从单纯交易程序规制进一步转向现代预算制度下的财政支出控制机制。

确定合同方式：政府采购市场交易属性的确认

修订草案明确政府采购是“以合同方式取得”货物、工程和服务的行为，揭示了政府采购的市场交易属性。政府采购虽然以预算资金支出为基础，并受到采购程序、财政监管和廉政要求的严格约束，但其基本实现方式是采购人与供应商之间通过合同形成交易关系。所谓“以合同方式取得”，强调的是采购人通过市场机制从外部主体取得履职所需的货物、工程或者服务，供应商则依据合同约定提供相应标的并取得对价。由此，政府采购既不同于行政机关内部资源配置，也不同于财政补贴、奖励扶持、无偿拨付等资金给付行为，而是具有明确对价关系、履约义务和责任承担机制的市场化取得行为。

当然，强调“以合同方式”，并不意味着政府采购可以完全按照普通市场交易中的意思自治逻辑运行。政府采购合同的形成，必须以预算约束、采购需求、采购程序和公平竞争规则为前提。采购人与供应商之间的合意，也是在法定程序和公法规范控制之下形成的合意。也就是说，政府采购一方面要尊重市场交易的基本结构，通过要约、承诺、竞争、履行、验收和责任承担等合同机制实现采购目的，另一方面又必须接受公共资金使用规则和政府采购程序规则的约束。修订草案突出“以合同方式取得”，既有助于澄清政府采购与行政拨款、行政给付、补贴奖励、内部调拨等行为之间的边界，也有助于更准确地把握政府采购作为“公法规范控制下的市场化取得行为”的制度性质。

从概念要件到采购模式：目录和限额标准的重新定位

修订草案删除了现行定义中关于依法制定的集中采购目录以内或者采购限额标准以上的限定，使政府采购概念回归“预算资金—合同方式—采购对象”的基本结构。现行法将集中采购目录和采购限额标准写入政府采购定义，容易使政府采购概念本身与具体采购方式发生混同。笔者认为，集中采购目录和采购限额标准的主要功能在于确定采购组织方式、程序适用等，不宜作为判断政府采购概念本身的构成要件。换言之，判断一项采购活动是否属于政府采购，关键在于其是否由法定采购主体使用预算资金，以合同方式取得货物、工程或者服务。

此次修订将集中采购目录和采购限额标准从政府采购定义中剥离出来，并不是否定二者在政府采购管理中的作用，而是使其回归原本的功能定位。这样处理，既有助于澄清政府采购作为预算资金支出行为和合同化取得行为的制度本质，也有助于在概念层面拓展政府采购法治的解释空间，在管理层面继续通过目录、限额和程序规则实现分类监管、重点监管和精细监管。

限缩取得方式：防止政府采购与人事用工混同

修订草案在列举政府采购取得方式时保留了购买、租赁、委托等方式，而不再使用“雇用”表述，具有一定规范意义。政府采购的核心在于采购人通过市场交易取得外部货物、工程或者服务，而不是与自然人建立具有身份性、持续性和组织隶属性的人事用工关系。特别是自2013年国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》以来，政府购买服务作为公共服务供给方式创新的重要制度安排，强调从“养人办事”向“花钱买服务、办事不养人”转变。其重点在于通过合同关系购买特定服务事项、服务成果和服务能力，而不是通过购买服务变相增加用工人员。

但在实践中，一些地方和部门曾出现以“政府购买服务”“购买岗位”等名义变相招聘、雇佣人员的情况，有的还通过劳务公司招录所谓“政府购买服务人员”，使其长期在机关事业单位工作，容易造成政府购买服务、劳务派遣用工和编制外人员管理之间的制度混同。正因如此，《政府购买服务管理办法》明确将购买主体的人员招聘、雇用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项排除在政府购买服务范围之外。近年来，有关政府购买服务改革文件也反复强调，不得以政府购买服务名义变相用工。

由此观之，修订草案不再使用“雇用”表述，有助于进一步划清政府采购与人事用工之间的边界，防止以服务采购名义变相配置人员、长期占用劳动力或者形成事实上的“以采购养人”。当然，这并不意味着政府不能采购劳务性、技术性或者专业性服务，而是说此类服务采购应当围绕特定服务事项、服务标准、服务成果和履约责任展开，不能异化为对人员本身的组织吸纳。

总体来看，修订草案对政府采购概念的调整，体现了政府采购制度从形式范围界定向规范属性揭示的转变。无论是将财政性资金修改为预算资金，还是强调“以合同方式取得”，抑或删除集中采购目录和采购限额标准的定义限定、不再使用“雇用”表述，均有助于使政府采购概念更加清晰地回到其制度本质之上。政府采购不是一般市场交易，也不是单纯行政管理行为，而是采购人使用预算资金，通过合同方式在市场中取得履职所需货物、工程和服务的财政支出行为。正因其本质上属于财政支出行为，政府采购才必须接受预算约束、需求管理、程序控制、履约验收和绩效评价的全过程规范。

但也应看到，修订草案虽然在政府采购概念上作出了更为规范化的表述，仍然主要沿用货物、工程、服务三分法，并将服务界定为“除货物和工程以外的其他政府采购对象”。这一分类方式具有稳定性和可操作性，适合传统采购场景。但在数字政府和人工智能快速发展的背景下，政府采购对象日益呈现复合化、数据化、平台化和持续履约的特点。电子数据资源、算法模型、数据接口、人工智能系统、产业大脑平台等新型对象，往往难以简单归入传统货物、工程或者服务。如果仍主要依靠“服务”这一兜底概念加以吸收，就可能导致采购对象边界不清、采购需求表达不准、评审规则设置不当和履约验收依据不足。因此，未来政府采购法治的进一步完善，并不在于否定货物、工程、服务三分法，而是在保留三分法基本框架的基础上，增强其对新型采购对象和复合型采购项目的解释能力。

（作者系湖南师范大学法学院副教授）

项目基金：湖南省哲学社科成果评审委研究课题：“机器管招投标”的法律风险与规制路径研究（XSP2026WT016）

来源｜中国政府采购报

编辑｜张舒慧