省属基建巨头南沙先行区地块被认定闲置，背后发生了什么？

一块编号2021NGY-20、面积15268平方米的新型产业用地，因拿地方系中国企业500强、总资产超4000亿元的广东省交通集团，在广州南沙庆盛枢纽先行启动区格外引人关注。然而，正是这块承载着“人工智能、智慧交通产业集聚”期待的土地，自2023年11月约定动工至今，仍未开工。

广州市规划和自然资源局南沙区分局（下称“南沙区分局”）已于今年5月公示《闲置土地认定书》，认定该地块闲置原因为“企业原因”。南都N视频记者采访该局获悉，用地企业广州睿达产业投资有限公司（下称“广州睿达产业”）——广东省交通集团为此项目全资设立的项目公司——已申请召开听证会，对认定结论提出申辩。广东省交通集团于6月22日回应南都采访时称，政企双方正在积极协商推进此事，目前不便受访。

一边是官方认定，一边是企业申辩。听证会召开在即，这宗土地背后，究竟发生了什么？

南沙庆盛枢纽先行启动区。通讯员 刘伟 摄

全面调查后的“企业原因”认定

2021年7月，广东省交通集团旗下广东城市交通投资有限公司以9620万元底价，竞得庆盛枢纽片区2021NGY-20地块，随后设立广州睿达产业负责开发建设。

集团官微2022年10月发布的文章披露，地块计划投资8亿元，拟建成南沙智慧交通产业园先导区，涵盖科技实验研究中心、孵化办公及会议中心等业态，打造国家级智慧交通孵化器。项目正进行方案设计和策划定位等前期工作，计划当年开工建设。

然而，出让合同约定的2023年11月动工期限到来时，地块并无动工迹象。

南沙区分局启动闲置土地调查后，结论明确。该局于6月26日书面答复南都N视频记者：“该地块一直未动工开发，经全面调查，未发现阻碍开发建设的规划调整、市政设施等非企业因素。该地块长期未动工开发系企业自身原因。”

今年5月9日，《闲置土地认定书》正式公示，认定闲置起算日为2024年11月9日。目前，处置程序已进入关键节点：该局向用地企业下达《闲置土地认定书》及《听证告知书》后，企业已申请召开听证会，该局将结合申辩意见拟定处置方案并按流程报批。

根据《闲置土地处置办法》，因企业原因闲置满一年的，可征缴相当于土地出让价款20%的闲置费；满两年的，可无偿收回。对于这一局面，广东省交通集团回应南都N视频记者称，双方在积极协商推进，目前不便接受采访。

值得追问的是：企业从拿地到约定动工，中间有两年多的筹备期，其间做了什么、遇到什么？这些信息仍处于空白，或许将在听证会上得到公开回应。

与2021NGY-20地块相隔不远的2021NGY-25地块，也曾被认定为闲置，但原因截然不同。2021年10月，上市公司奥飞数据旗下奥缔飞梭竞得该地块，出让合同约定2022年4月动工，实际动工推迟至2023年6月。

南沙区分局答复南都N视频记者称，经核实，该地块当时存在土地清场、通电配套等不能开发的客观情况，因此认定为“非企业原因”。该局依规与企业签订补充协议、延长动工期限，推动企业加快开发，地块现已盘活。

两个案例对照鲜明：闲置原因不同，处置路径迥异。如何准确界定“企业原因”与“政府原因”，正是实践中的难点，也很可能成为此次听证会上企业申辩的切入点之一。

图中红圈为2021NGY-20地块所在位置。

国企跨界拿地的两种逻辑与走向

一家以高速公路为主业的省属基建巨头，为何在1.5万平方米的新型产业用地上“卡壳”？

从近年来广州产业用地的拿地主体看，大型国企跨界拿地并非千篇一律的市场行为，大致可看到两种逻辑。广州市社会科学院现代产业研究所副研究员陈峰接受南都N视频记者采访时，认为“背后具有一定的制度性特征”，并将其归纳为“转型驱动”与“任务承接”两类。

前者是企业将产业园区、总部基地或产业运营作为主业延伸，把土地作为长期经营资产，通过租金收益、产业服务和园区运营实现持续回报。这类项目通常已纳入企业内部经营体系，配套相对稳定的考核与投入机制，推进节奏可能偏稳健，但一般具备持续推进能力，不易长期停滞。

后者则更多承担新区或先行启动区开发初期的空间载体供给和平台招商功能，先行完成土地获取与基础建设，支撑区域招商节奏。这类行为嵌入区域发展目标，但更依赖外部招商条件，一旦市场条件不成熟或资源导入不足，容易出现推进放缓。

有观点认为，睿达地块在广东省交通集团战略版图中占比小，可能因此缺乏持续关注。陈峰认为有一定现实基础，但不必然：“关键在于项目是否被纳入企业内部的长期经营体系。”

他进一步提到，在国资监管强调“聚焦主责主业”的背景下，判断这类投资能否走远，不能简单看是否属于主业范畴，更要看三点：项目是否具备清晰的战略协同关系、是否形成独立的专业化运营能力、是否建立可持续的经营约束机制。

睿达地块属于哪种情形，听证会上企业的陈述或将提供更多线索。

出让的“高线”与落地的“慢线”

回到2021NGY-20地块本身，部分观点指向出让条件严苛，这值得审视。

出让公告显示，竞得人需为中国企业500强，总资产不低于4000亿元，主要从事广东省高速公路投资、建设及运营。这些条件，广东省交通集团全部满足。

但真正考验在后续条款：竞得人承诺把南沙作为其“在全国的总部所在地、管理运营所在地和研发成果转化地”；达产前引入10家或以上人工智能、智慧交通等相关产业企业注册落户南沙；投资强度不低于3.9万元/平方米，达产后土地产出率不低于5.9万元/平方米；项目建成后须无偿移交10%产业用房给南沙区政府。

对一家根植广州越秀区多年的省属国企而言，“全国总部所在地”在现实操作中大概率不指集团整体迁移。陈峰分析，更可能是要求项目承接主体或产业平台公司形成功能性总部或运营中心。“对已形成稳定总部体系的国企，整体迁移可行性较低，但功能性总部或区域运营中心落地有一定操作空间。”而“引入10家企业注册落户”则属于明确的招商型指标，可兑现程度高度依赖平台自身的产业组织能力。

这些条款在出让时白纸黑字写入合同，企业签字认可。但签字时的市场预期与当下的现实之间，是否已发生难以弥合的落差？出让条件设定的“高线”，与企业实际落地能力的“慢线”之间，是否存在需要正视的距离？这正是听证会上企业可能需要解释的核心问题之一。

值得延伸思考的是，“500强”等准入标签在各地招商中颇为常见。大型企业在资源动员、品牌影响方面确有优势，但“500强”更多是规模意义上的“500大”，并不必然等同于产业适配性或区域带动效果。陈峰认为，更合理的招商逻辑，或许是把企业放回产业体系中审视：看它是否带来技术、链条和长期投入，从“规模导向”转向“生态贡献导向”。

先行区“爬坡期”更要配套与招商同频

庆盛枢纽是《南沙方案》认定的三大先行启动区之一，政策能级顶格。但正是在这片热土上，产业用地闲置的问题依然浮现。

陈峰分析，这折射出先行区产业导入“爬坡期”普遍面临的结构性约束：一方面，先行区在政策能级和空间供给上前置发力，具备“快速出地、快速招商”的能力；另一方面，基础设施配套、产业生态形成具有渐进性，难以与土地出让节奏完全同步。在起步阶段，一些对产业生态依赖度较高的重大项目，可能因此放缓建设节奏。“这类现象的本质不是供需错配，而是空间供给与产业生成之间的阶段性不同步。”

近几年，庆盛枢纽先行启动区内的产业载体接连拔地而起。通讯员 刘伟 摄

对庆盛现阶段而言，他提出三方面建议：分期供地，避免一次性大体量集中出让；基础设施“跟项目走”，围绕已确定项目优先补齐配套；链式招商，龙头企业的选择必须基于真实产业组织能力，避免“有龙头、无链条”。

在制度层面，南沙区已在行动。据南沙区分局介绍，全区已推行20/30/40年弹性年期出让，累计为企业节约初始用地成本20.76亿元。2024年印发的“标准地”供应实施细则，构建了“供前储备达标、供中指标量化、供后联合监管”的全链条体系。供地前置核查机制要求，明确土地收储、三通一平、管线迁改等标准化交付要求，确保地块具备即时开工条件——这正是奥缔飞梭地块曾遇配套延迟后，制度层面的直接回应。

如何从源头上降低闲置风险？从区域治理角度，陈峰建议可考虑三方面优化：优化供地节奏，分期供地、滚动开发，将供地节奏与基础设施、产业导入成熟度挂钩，把整块地风险拆解为阶段性风险；强化项目履约的过程化管理机制，要把履约能力前置到决策环节，同时在供地后引入阶段性核验机制；建立更偏“能力导向”的项目评估体系。

进一步而言，相比单纯依赖企业规模或品牌标签，更应重点评估三类能力：真实投资能力、产业链嵌入能力以及持续运营能力。特别是在先行区，更需要关注企业是否具备长期运营团队与本地化落地能力，而不是仅停留在签约层面的承诺。

对于睿达地块，最终处置方案是征缴闲置费、延长动工期限，还是走向无偿收回，接下来的听证会将给出答案。而听证会还要回答的，既是“闲置是谁的原因”，更是“当初的承诺为什么没能兑现”，这关乎先行区如何在招商引资的迫切感与闲置处置的严肃性之间，找到经得起检验的平衡。

南都广州新闻部出品

采写：南都N视频记者 莫郅骅