泰山景区有无权限建立刀片隔离网？兼谈我国景区管理的一些体制性缺陷

我国景区管理授权的模糊不清，所有权、管理权和经营收益处置权的混乱，导致非常多的管理行为，都不是为了给游客提供便利，而是限制公众或旅客自由，挖空心思增加收费场景，让人苦不堪言。

最近几年，一些景区为了增加收入，越权滥设物理隔离空间的事情层出不穷，比如：

1.有关管理部门分别在壶口瀑布陕西宜川侧的214国道，以及山西吉县侧的沿黄公路建立两米高的围墙，防止游客不买票“偷窥”壶口景区，管理部门辩称是“为了游客安全考虑”，经媒体广泛报道被拆除；

2.青海湖设立360公里长的铁丝围栏，游客自驾千公里，希望做环湖旅行，然而除了买票进入开发景点外，都没有机会自由亲近湖面，连正常远距离观湖都受影响；

3.湖北神农架旅游开发集团在347国道设卡收费，即便是车辆过路、不进景区，也要收40元通行费；

4.四川稻城亚丁景区把462省道变为景区内部路，社会车辆禁止通行，游客必须购买120元，乘坐景区摆渡车才可进入；

5.四川西岭雪山景区本来门票价格就达240元，但是优质积雪区均被铁栏围挡，需另行购票进入，免费区仅剩碎石与薄雪。

（G214路边的壶口瀑布围墙以及稻城亚丁景区在省道上私设的收费关卡）

最近又曝出泰山周围设立了135公里长的刀片铁丝围栏，耗资超过2500万，被大家戏称为边境防护级的“中泰边境线”。据此前“泰山景区”官微报道，此举主要是为了防止驴友非法穿越，同时为了防火防虫、保护生态。不过很多媒体质疑这种说法，这种杀伤力很强的围网，不利于野生动物穿越，一旦发生火灾也不利于救援，客观上主要是为了防止有旅客不通过景区主道上山而逃票。

笔者对这件事有两点疑问，同时不单是针对泰山景区，也是对全国景区管理存在的通病的疑问：

第一，景区管理部门有没有为了达到某种自己预设的目的，越界设围栏？笔者查阅到的《泰山风景名胜区总体规划（2021-2035年）》，泰山风景名胜区法定的范围是：“泰山风景名胜区总面积 138 平方公里，包括泰山主景区、蒿里山-灵应宫景区和灵岩寺景区三大部分。泰山主景区面积为 109.2 平方公里，南侧以环山路北侧人行道北缘线为界，包含红门路、通天街中心线两侧各 50 米范围和岱庙四周向外扩 100 米范围。东侧主要以农业观光路，局部以自然等高线为界；北侧从牛山口村西向北接现有道路，局部以泰山林场管辖范围为界；西北侧、西侧主要以济南与泰安行政区划为界；西南侧以泰山林场管辖范围、规划道路、自然地形和曹家庄水库坝沿自然地形接环山路为界”。

按此计算，泰山风景名胜区的周长顶多五六十公里，而目前围栏长度达到135公里，有越界嫌疑。当然这只是猜测，媒体并无对泰山铁网围栏的具体范围的报道，有关部门应该核查一下管理部门是否越界设栏，任何机构都绝不能为了经营或其他任何目的，在国家授权之外的地界而设立物理阻拦。

第二，即便是铁网围栏没有超过国家授权的范围，这种打着方便管理或者为了旅客安全的旗号，将辖区内土地都圈起来，变为公民不得踏入的禁地，是否就符合我国的一系列基本法呢？

从根本上讲，国土是全民公共财产，尤其是作为民族文化符号的名山大川，具有更强的公共属性，景区管委会只不过是是国家委托的旅游规划、管理服务机构，怎么能够为了创收或管理上的方便，而随便侵犯其公共属性？

比如说，有关部门在泰山主要登临道、青海湖鸟岛，因为提供了某些服务投入，或者为了保护稀缺性资源，设门收费是合理的，但是在山体、湖泊全领域内拉网阻隔，其合法合宪性就需要讨论了。

即便是为了合理的管理需求，而滥设地理隔离也是不对的。除了必要的军事禁地、自然保护区外，一般地方管理部门都应该无权为了某项管理的方便，在公共土地上，设立障碍物禁止公民通行。就像A市不能以维护地方治安的理由，禁止外地人路过该市，如果随便对国土做物理切割，国家岂不是乱了章法？这是基层懒政而损害公众利益的典型做法。

泰山刀片围网事件只不过是再次暴露了我国旅游开发和管理模式的一些根本性弊端，过去这种模式对于促进旅游业繁荣起了很大作用，但是公众对旅游体验感要求越来越高以后，弊端也越来越明显。

笔者总结为，这种管理体制的第一个根本缺陷在于“化公为私”，除了企业开发的特定景区（如环球影城、欢乐谷、方特、古北水镇）外，一些本来具有很强全民公共资产性质的名胜，成为地方政府或经营企业的“私有财产”和提款机。

根据《2025年文化和旅游发展统计公报》，全国A级景区接待游客75.1亿人次，实现旅游收入5544.9亿。笔者粗略估算，景区管理或经营部门，可以从中至少获得约2000亿的门票和景区内地租收入（如店铺租金、停车费等）。其中相当部分应该是全民性财产收益，最终却转化为所在地的财政收入或经营企业自己的利润。

这种利益驱动机制，导致绝大数景区管理名目，不是为了游客提供便利，而是挖空心思增加收费场景，让越来越多的人苦不堪言。

第二，相关法律对风景名胜区管理和运营部门的权限一直缺乏明确界定，以至于它们的经营或管理行为可以不断越界，接连不断发生变着法子收费，为游客乃至景区之外公民制造麻烦的事情。

笔者还想吐槽去年遇到的两件相关的事情：麦积山景区管理部门把景区入口设在十几公里之外的地方，强制旅客乘坐一次摆渡大巴、一次电瓶车才能进入检票口，这种对经营权的界定是否合法？

山西恒山悬空寺景区，在高德等导航地图上，把景区入口定位在距离景区数公里的游客管理中心，需要乘坐景区大巴，穿越整个浑源县城，方可到达景区。购买悬空寺景区门票后，又得被迫购买一张悬空寺登临票，否则只能在景区大门和悬空寺山下之间的购物街活动，难道一般人进悬空寺是为了来到这买劣质旅游纪念品吗？这些都是不是构成肆意篡改公共地理信息，以及消费欺诈嫌疑？

第三，景区管理机构的性质和经营行为的背离。相当部分A级景区，尤其是名气大的4A、5A级景区管理部门都是某一行政级别的政府、事业单位或国企，享受数目不小的国家财政拨款或补贴（如根据泰山景区2024年的财政决算报告，它享受国有资产有偿使用收入外的税收、转移支付等收益约5.6亿）。

它们是既享受了公众税金的供养，还又从公众那尽可能获得商业利益；既要享受体制内的好处，还要享受市场的好处。最近二十余年一般国企、事业单位的机构性质和经营行为，在不断向法治化方向规范，但旅游领域的机构却文化的高尚外壳保护下加剧混乱。

为此，笔者建议现在是理顺国家重要景区管理体制的时候了：

1.应该参考我国新设立的国家公园管理体制或者美国已经沿用超过150年的国家公园管理体制，将部分具有很强全民公共属性的国家级风景名胜（比如泰山、西湖、黄山、庐山等）改为文旅部直属管理（评选权可以仍归住建部、自然资源部等，部委对景区的多头管理也应该改变），公共属性较强的省级名胜改为省文旅厅直属管理，以避免国家资源、地方经营，全民财产、管理者获利的产权、经营权、收益权扭曲的状态。

2. 应该专门立法要规定景区管理部门和运营部门的权限，以及任何景区都应该在官方网站和门口公示管辖范围，以防止越界、越权管辖。

3. 要改变景区高度封闭管理的模式，建设开放型景区（除了核心部位的文化或自然景观外）。我们日常消费，觉得没有性价比可以随时走人，而目前流行的高度封闭式的景区管理制度，很容易让游客陷入“孤岛困境”，制造一种关门打狗、认命被宰的处境。

4. 将国家级名胜与一般旅游度假区分类管理，尤其是享受财政拨款或补贴的景区，其首要功能是社会教育，体现公共属性，而非商业盈利，地方财政提款机。

应该严厉杜绝高门票行为，根据中国社科院旅游研究中心发布的《中国5A级景区门票价格分析与国际比较（2015）》报告显示，中国186家5A级景区的门票平均达112元，远高于发达国家名胜景区门票价格水平。

又由于景区属地化管理，中国并没有风景名胜区的通票制度。以美国63个国家公园为例，仅需花80美元就可以买一张美国国家公园年票（America the Beautiful），自由出入，并且可以驾驶一辆载人7座以下汽车，带3名及以下家人、朋友一起免费出行。这其实大大减少了门票和景区内通勤成本。

我们也期待可以建立国家级名胜区年度通票制度，比如年票价格为1000元，可以免费游览50个景区；以及打通景区私设的各种阻挡，尽可能减少摆渡电瓶车。至于景区运营者一再声称的客流量问题，大多数门票实行严格的预约制（少数线下门票可以留给不方便预约的老人或外国游客），防止拥堵式进入。

还是那句话，景区管理部门应该是通过增加服务能力，比如拓宽道路、增加停车场、合理化管理、延长营业时间（现在很多景区像机关衙门一样，下午四点就禁止进入，四点半就闭园），而非强化对游客自由的限制以及收费来解决流量问题。