检察公益诉讼法草案再征意见，调整案件领域、管辖、监督等内容

检察公益诉讼立法又有新进展。

在日前召开的十四届全国人大常委会第二十三次会议上，检察公益诉讼法草案提请立法机关进行了二次审议，6月26日，检察公益诉讼法草案二次审议稿公开向社会征集意见。

去年10月，检察公益诉讼法草案曾首次提请全国人大常委会会议审议，当时会后公开的草案共6章53条，主要内容包括明确案件领域和办案原则、明确检察公益诉讼管辖、合理配置检察机关办案职权、规范完善诉前程序、规定审判与执行程序等。第一财经曾刊发相关报道《检察公益诉讼立法探路：如何保证检察机关不缺位不越权》。

此次草案二审稿对检察公益诉讼的案件领域、案件管辖、诉前程序等内容进行了进一步修改。

修改案件领域、管辖、监督等内容

检察公益诉讼能覆盖哪些领域，是立法要回应的重点问题之一。

草案二审稿对检察公益诉讼的案件领域作出调整，重新梳理了草案一审稿中的清单式列举项，行政公益诉讼与民事公益诉讼分别列明，增加“未成年人、妇女、老年人和残疾人等法律规定的特定群体权益保障”“促进民族团结进步”，作为行政公益诉讼、民事公益诉讼均可覆盖的案件领域，增加“用人单位等侵害众多劳动者合法权益的行为”作为民事公益诉讼的案件领域。

“这样分开列举的方式，从立法技术层面看，更加清晰、合理。”曾有过检察院工作经验的复旦大学法学院教授段厚省告诉第一财经记者。

草案二审稿还对检察公益诉讼的案件管辖进行了完善，为与民事诉讼法、行政诉讼法更好衔接，草案二审稿明确，检察机关提起的第一审行政公益诉讼案件、民事公益诉讼案件，除法律另有规定外，由基层人民法院管辖。

此前草案一审稿规定，检察机关提起的第一审民事公益诉讼案件，除法律另有规定外，由中级人民法院管辖。段厚省表示，如果未来公益诉讼走向常态化、普及化，将所有民事公益诉讼案件都交给中级人民法院这个级别的法院管辖，是不太合适的。

草案二审稿还明确了人民检察院提起公益诉讼的具体诉讼请求，在第三十二条规定：人民检察院提起行政公益诉讼的，可以根据行政机关的不同违法情形，向人民法院提出依法履行法定职责、确认行政行为违法或者无效、撤销或者部分撤销违法行政行为等诉讼请求。人民检察院提起民事公益诉讼的，可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等诉讼请求。

不过，段厚省认为可以考虑删除这一规定。“检察公益诉讼的具体诉讼请求，依据行政诉讼法或相关实体法律确定即可，在检察公益诉讼法中重复规定，不仅是冗文，还可能限制检察机关未来根据相关实体法律主张新类型诉讼请求。”

同时，有的常委会委员、地方和社会公众建议，要充实对检察公益诉讼进行监督的规定。对此，草案二审稿明确规定：各级人民代表大会及其常务委员会对本级人民检察院、人民法院的检察公益诉讼工作实施监督。办理公益诉讼案件的人民检察院、人民法院，应当接受人民群众监督，保障人民群众依法享有知情权、参与权和监督权。

段厚省认为上述修改值得再商榷。“在检察公益诉讼探索阶段，检法两家坐在一起讨论个案能否提起检察公益诉讼以及如何确定诉讼请求，可以理解。但在检察公益诉讼立法后，相关诉讼进入常态化阶段，前述情况就不合适了。”

他认为，重要的是加强诉讼程序内审判权对检察权的制约监督，而不是在诉讼程序之外叠床架屋，设置其他的监督机制。他建议删除以上规定，同时增加规定：人民法院应依法独立公正审理检察公益诉讼案件。

此外，草案二审稿在附则中增加一条涉外条款，规定对外国组织和个人实施的侵害我国国家利益、社会公共利益的违法行为，人民检察院可以依法提起公益诉讼。段厚省建议将这一条规定从附则提到总则部分，“更加符合公益诉讼可诉范围的立法逻辑，未来还可以相应修改反外国制裁法”。

掌握好提起公益诉讼的尺度

如何保证检察机关“既不缺位又不越权”，让检察机关掌握好提起公益诉讼的尺度，一直是检察公益诉讼立法过程中的焦点问题。

段厚省长期关注地方检察公益诉讼实践，他称，近年来各地检察机关不断扩大公益诉讼的办案领域，不可避免地滋生出一些乱象，比如有检察机关会对一些情节轻微或者并没有损害社会公共利益的行为提起公益诉讼，不利于节约司法资源。

已公布的草案一审稿和二审稿有不少细节回应了“检察机关开展公益诉讼的边界何在”这个问题，体现出“将审前实现公益保护作为优先目标”的导向。

在规定人民检察院的调查手段时，草案一审稿明确排除了限制人身自由及查封、扣押、冻结财产等强制性措施，草案二审稿延续此规定。在段厚省看来，“这比较符合比例原则，即不能用超出必要性的手段来行使公益诉权，不能为了保护公益而损害私益”。

草案二审稿还进一步完善了行政公益诉讼的诉前程序规定，明确检察机关在提起行政公益诉讼前，应当向有关行政机关发出公益诉讼检察建议。同时，增加了对公益诉讼检察建议具体内容的规定，要求包括认为行政机关违法行使职权或者不行使职权的理由和依据、国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实、对行政机关的整改建议和整改期限等。

此前草案一审稿提出，人民检察院经调查认为行政机关存在违法行使职权或者不行使职权致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察意见。

草案二审稿将一审稿中的“检察意见”改为了实践中常用的“公益诉讼检察建议”。段厚省认为，“建议”有明确指向，且“检察建议”在人民检察院组织法中有规定，草案二审稿如此规定可以更好地与人民检察院组织法衔接。