《纽约时报》观点｜美国最高法院正在如何重塑总统权力？

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作者：凯斯·R·桑斯坦（Cass R. Sunstein）、菲利普·汉伯格（Philip Hamburger）

桑斯坦先生是哈佛大学法学教授。汉伯格先生是哥伦比亚大学法学教授。

美国最高法院周一采纳了“单一行政权”法律理论，认定特朗普总统可以在无须提出法定理由的情况下解职联邦贸易委员会一名委员。《纽约时报》观点版邀请两位法律学者，凯斯·R·桑斯坦（Cass R. Sunstein）和菲利普·汉伯格（Philip Hamburger），解释这对联邦政府权力和美国政府意味着什么。桑斯坦认为，法院的判决方向错误；汉伯格则论证，大法官们的判断是正确的。

一种本该停留在20世纪80年代的理论

作者：凯斯·R·桑斯坦（Cass R. Sunstein）

好吧，这件事终于还是来了。只是等了很久。如今，单一行政理论已经成为全美适用的法律原则。

在 Trump v. Slaughter 一案中，最高法院裁定，总统拥有宪法权力，可以随时解除联邦贸易委员会委员的职务。显然，总统也可以解除许多其他机构负责人的职务，例如全国劳资关系委员会和联邦通信委员会的负责人。这些机构长期以来都在一定程度上独立于三军统帅。

关于法院判决背后的理论是否真的可以追溯到美国建国时期，存在激烈争论。但没有人能够否认，这项判决是40多年强力倡导的最终结果。单一行政理论这一理念在20世纪80年代初开始流行起来。那时，司法部的年轻律师们形成了一个坚定结论：行政分支不可分割，总统就是它的老板。

我当时就在场。约翰·罗伯茨（John Roberts）和塞缪尔·阿利托（Samuel Alito）也在场。尽管从公开记录看，他们当时对这一问题的看法似乎并无资料可查，但可以肯定的是，当单一行政权理论成为最热门的法律主张时，他们就在现场。

回到20世纪80年代，我们无比确信总统拥有宪法权力，可以免除所有执行法律的高级官员，其中包括联邦贸易委员会委员。40年后，我现在认为我们当时错了。我们忽视了美国政府稳定性具有多么重大的意义，也未能预见把一切都政治化会带来怎样的危险。

我们当时的想法很简单，如今最高法院也接受了这种想法。美国宪法第二条第一款规定：“行政权应赋予美利坚合众国总统。”第二条第三款规定，总统“应负责确保法律得到忠实执行”。

我们当时认为，最高法院如今也同意，这些宪法条款含义明确，不存在歧义。行政权的全部权能，无一例外，都被赋予同一个人：总统。

我们当时认为，我们对宪法文本的理解也得到了宪法历史的强化。法院如今同样坚持这一点。根据所谓“1789年决定”，国会在长期辩论后得出结论：第一批行政部门，也就是外交、战争和财政部门的负责人，可以在总统愿意时由总统免职。换言之，宪法创造的是一个单一行政权结构。

我们当时确信，最高法院在1935年犯下了严重错误。那一年，最高法院裁定，国会可以让联邦贸易委员会保持独立，规定总统只有在其负责人存在效率低下、怠忽职守或在任内渎职时，才可以将其免职。

我们当年那套结论的一个问题在于，它直接冲撞了美国长期以来已经形成的法律安排。早在1887年，国会就设立了州际商务委员会；1914年，国会设立了联邦贸易委员会；1934年，国会又设立了联邦通信委员会。这些机构的共同特点是，它们在一定程度上独立于总统，不完全受白宫控制。如今，最高法院把那些保护机构独立性的法律宣告无效，实际上是在动摇一套已经延续数代、早已嵌入美国政府运行方式中的制度安排。

而且，宪法是否真的确立了“单一行政权”，也并不像我们当年以为的那样清楚，更不像最高法院如今说的那样清楚。法院的论证很有分量，也非常细致，并不能说是明显错误。但问题在于，宪法并没有明文规定总统拥有怎样的免职权。亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）在《联邦党人文集》（Federalist Papers）中甚至似乎反对这样一种观点：总统可以解雇所有为他工作的政府官员。他在谈到参议院时写道：“该机构的同意，对于免职和任命同样必要。最高行政长官”，也就是总统，“发生更替，并不会像人们可能预想的那样，在政府官员中引发如此剧烈、如此普遍的变动。”

对1789年国会围绕第一批行政部门应采取何种形式而展开的长期辩论进行细致研究后可以看出，大多数国会议员很可能并不认为宪法赋予总统不受限制的免职权。

尽管如此，法院已经作出裁决。行政分支是单一的，尽管联邦储备委员会是一个重要例外。法院认为，基于有关货币政策的历史理解，联邦储备委员会的独立性可以得到正当化。那么，这会产生什么不同？

总统现在不仅可以解职许多曾经享有独立地位的机构负责人，还可以进一步影响甚至控制这些机构的政策决定。2009年至2012年，我曾负责白宫信息和监管事务办公室。这个办公室的职责，是审查交通部、商务部等一般行政机构拟出台的监管规定；必要时，它还可以否决这些规定。也就是说，通过这一审查机制，白宫本来就能对普通行政机构施加强大的控制力。

但在当时，这套机制并不适用于联邦贸易委员会这类独立机构。它们之所以被称为独立机构，正是因为它们在政策决定上不完全受白宫支配。如今，最高法院实际上认可了特朗普总统的做法：把这些原本相对独立的机构，也纳入白宫信息和监管事务办公室的审查之下。换句话说，白宫过去不能直接控制的监管机构，现在也可能被纳入总统的政策控制体系。

白宫控制权会提高政治问责，这可能带来一些好处。但它也会造成巨大风险。无论哪个政党控制总统职位，以权谋私、偏袒和腐败的空间都会变得更大。

例如，既然白宫如今可以控制联邦通信委员会，总统就可能用威胁言论自由的方式奖赏自己的政治朋友、惩罚自己的政治敌人，而这些做法也许并不会被公众看见。如果白宫命令联邦通信委员会对一家广播电视机构采取行动，也许只是因为这家机构批评总统，那么联邦通信委员会可能会执行这些命令。

白宫一旦获得监督联邦贸易委员会和全国劳资关系委员会的权力，就可能保护自己喜欢的公司，威胁自己不喜欢的公司。核监管委员会（和消费品安全委员会的决定，突然之间也要接受总统控制。对于那些决策高度技术化、原则上不应根本政治化的机构而言，这可能很危险。

然后还有政策急剧摆动的问题。长期以来，原本独立机构的决定会随着新总统当选而变化，因为总统可以填补空缺，并任命这些机构的主席。但如果这些机构在1月初受共和党总统控制，到了1月下旬又受民主党总统控制，不稳定程度就会加剧，从而制造汉密尔顿曾警告过的那种“变动”。

说白了，是把一切都前所未有地政治化？就在现在？在2026年？

行政国家走向终结的开端

作者：菲利普·汉伯格（Philip Hamburger）

最高法院周一把行政权重新集中到总统身上，恢复了总统免除行政分支官员职务的权力，也终结了政府机构的独立地位。在特朗普时代，有些人可能担心，这项判决会让总统拥有过多权力。更可能发生的是，法院接下来会剥离联邦机构手中一部分庞大权力。国会曾违宪地把这些权力转交给行政官员，而这些权力本不属于行政分支。

最高法院这次判决站在坚实的法律基础上。宪法对总统任命官员设置了层层限制，例如许多高级官员必须由总统提名，并经参议院建议和同意后才能任命；但在总统撤换行政分支官员的问题上，宪法并没有作出同样的限制。既然宪法没有写明这些限制，就意味着总统凭借其行政权撤换下属官员时，并不受额外的宪法约束。

这样的理解也符合行政权的基本逻辑。总统名义上负责整个行政分支，如果他却不能撤换那些不服从指挥、偏离其政策方向的下属官员，那么他的行政权就只会停留在纸面上，无法真正发挥作用。1789年，詹姆斯·麦迪逊（James Madison）和第一届国会多数派曾经讨论过，是否应当限制总统的免职权；但他们最终拒绝这样做，依据正是宪法本身。对于《宪法》在起草时的理解，鲜有如此清晰的例证。

大约一个世纪后，一种更加官僚化的政府愿景开始占据上风。一部又一部法律保护委员免于被免职，法官们也越来越容忍官僚在政治问责之外行使权力。

1935年，最高法院维持了联邦贸易委员会委员的法定任期保护，认定国会可以限制总统免除这些委员职务。可是，宪法明明把行政权赋予总统。为了说明总统为什么仍然可以被禁止解雇这些委员，当时的法院不得不作出一番相当曲折的司法论证。它说，联邦贸易委员会虽然行使“行政职能”，但这种职能不同于“宪法意义上的行政权”。按照这种说法，联邦贸易委员会作为国会设立的监管机构，拥有某种“准立法”权力；同时，它甚至还拥有某种类似法院职能的“准司法”权力。

正是在这套牵强的推理支撑下，越来越多机构得以在不受总统直接控制的情况下行使行政权，其中包括联邦通信委员会（Federal Communications Commission）、证券交易委员会（Securities and Exchange Commission）和就业机会平等委员会（Equal Employment Opportunity Commission）。

但问题在于，如果总统不能解雇行政分支的官员，那么行政权就不再是统一的。总统手下有多少不听命于他的下属，就等于有多少份不受总统控制的行政权。对于一个建立在选举问责基础上的国家来说，这种安排说不通。宪法把行政权集中赋予一个人，也就是总统，正是为了让权力归属清楚，也让责任归属清楚。总统只有能够撤换下属，才可能为他们的失职承担明确的政治责任，也才可能真正履行“确保法律得到忠实执行”的职责。

因此，最高法院如今把宪法上的行政权重新交还给总统，是一件值得肯定的事。

不过，这项判决并不意味着总统会完全继承那些原本独立机构手中的全部权力。恰恰相反，它很可能会促使法院重新审查这些机构长期扮演的“准立法”和“准司法”角色。过去，独立机构发布大量监管规定，这在实质上很接近立法；同时，这些机构的委员和行政法法官每天又在处理案件、作出裁决，这在实质上很接近司法。现在，既然这些机构被置于总统的直接控制之下，它们继续行使类似立法权和司法权，就会显得更加不协调，也更加难以回避。正因如此，法院很可能进一步承认：在总统控制之下，行政机构既不适合、也不符合宪法地继续行使这类权力。

今天这项判决预示着行政国家开始瓦解。总统对行政分支的控制会更强，但与此同时，他所控制的行政分支本身，权力范围也会变小。

凯斯·R·桑斯坦（Cass R. Sunstein）任教于哈佛大学，并在那里主持行为经济学与公共政策项目。他著有《权力分立：如何在动荡时代维护自由》（Separation of Powers: How to Preserve Liberty in Troubled Times）。菲利普·汉伯格（Philip Hamburger）是哥伦比亚大学法学院法学教授、新公民自由联盟首席执行官，以及美国企业研究所非常驻高级研究员。