《国务院关于对外投资的规定》施行后，对ODI备案有什么影响？

【珠海律师、珠海法律咨询、珠海律师事务所、京师律所、京师珠海律所】

（本文转载自北京市京师郑州律师事务所）

随着《国务院关于对外投资的规定》（以下简称“《新规》”）的颁布并将于2026年7月1日正式施行，中国企业的境外直接投资（ODI）监管环境迎来了新一轮的明确与强化。既是国家规范市场秩序、保障投资安全的必要举措，也为企业的全球化布局带来了新的合规课题与操作挑战。本文对《新规》中关于ODI核准备案的关键条款进行解析，并为企业的合规实践提供建议。

一、 《新规》下的ODI备案要求趋严

《新规》第十二条规定：“投资者开展对外投资活动依法需要履行核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续的，应当依照国家有关规定办理，如实提交有关材料，并配合有关主管部门的监督检查。”此条款虽看似原则性规定，实则构成了企业ODI合规义务的基石，其内涵远不止于完成一项行政程序。

首先，该条款将“如实提交材料”的义务法定化。该法条规定，申请人应对其申请材料实质内容的真实性负责。在ODI备案语境下，“真实性”涵盖投资主体适格性、资金来源合法性、投资方案可行性、最终受益人透明度、不涉及敏感行业或地区等一系列实质内容。任何在财务报表、投资协议、尽职调查报告、内部决议等文件中存在的虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，均构成对“如实提交”义务的违反。

其次，“配合监督检查”的义务意味着企业的合规责任并未在取得《企业境外投资证书》那一刻终止。境外投资是一个动态过程，投资后的运营情况、股权变更、再投资行为、重大财务变动等，都可能成为主管部门事后监管的关注点。根据《企业境外投资管理办法》第四条，投资主体有义务“报告有关信息，配合监督检查”。因此，建立贯穿投资全周期的信息报告与内部合规应答机制，与备案申请本身同等重要。

《新规》通过第十二条与第二十七条的联动，构建了一个“义务-责任”的完整闭环：第十二条规定了“应当做什么”，第二十七条则明确了“违反后需承担什么”。这标志着ODI备案已从一项单纯的行政管理流程，升级为企业必须严肃对待、全程负责的核心法定义务。任何对此义务的轻视或操作瑕疵，都可能触发严厉的法律后果。

二、 不备案的法律后果明确

《新规》第二十七条以递进的逻辑，清晰划分了三类违法行为及其对应的行政处罚体系，处罚力度空前，且引入了资格罚，值得企业注意。

（一）国家禁止投资仍然投资的法律后果

即“投资者投资国家禁止的对外投资的”。此处的“禁止”应结合《国家安全法》第五十九条所确立的国家安全审查机制，以及《境外投资管理办法》第六条所指的“敏感国家和地区、敏感行业”进行理解。此类行为直接触及国家监管红线，主管部门将“责令停止投资活动，限期处分股份、资产，没收违法所得”。若企业拒不执行，将面临投资额5‰至10‰的高额罚款，并对直接责任人员处以5万至10万元的个人罚款。此类处罚旨在坚决遏制危害国家安全和利益的境外投资，企业必须在投资决策前端进行严格的合规筛查。

（二）程序欺诈与信息失实的法律后果

即“未按规定履行境外投资核准备案手续，或者以提交虚假材料、隐瞒真实信息等方式申请有关核准备案的”。这是实践中最为常见的违规情形，又可细分为两种：

1.“未备案先投资”：即逃避监管，在未取得任何备案文件的情况下即进行出资或交易。根据《国家外汇管理局关于发布〈境内机构境外直接投资外汇管理规定〉的通知》第六条，外汇登记以商务主管部门的备案/核准为前提。未备案即无法完成外汇登记，资金无法合法出境，但企业可能通过非法渠道运作，此行为本身即构成重大违规。

2.“欺诈性备案”：即在备案申请环节弄虚作假。例如，虚报投资金额以规避上级审批、隐瞒真实的最终受益人、虚构境外投资项目或合作方、提供伪造的银行资信证明等。

对于这两类行为，《新规》设定了阶梯式处罚：首先，“责令改正，没收违法所得，处投资额1‰以上5‰以下的罚款”。值得注意的是，“没收违法所得”的适用，意味着即便投资本身盈利，该利润也可能被全部收缴，使得投资行为在经济上变得毫无意义。若企业“拒不改正”，处罚将升级为“责令停止该投资活动，限期处分股份、资产，并处投资额5‰以上10‰以下的罚款”，同时追究个人责任（2万至5万元罚款）。这体现了监管部门“以罚促改”和“罚当其过”相结合的执法思路。

（三）手段不正当的法律后果

即“以贿赂、欺骗等不正当手段获得境外投资核准备案的”。这与第二类中“提交虚假材料”有交叉，但更强调获取备案的手段本身违法，如贿赂核准备案机关工作人员。对此类行为，监管的否定性评价最为严厉：直接撤销核准备案文件。这意味着企业自始未获得合法投资资格，后续所有基于该备案的投资行为在法律上均存在瑕疵。处罚措施包括没收违法所得、处以罚款（1‰-5‰），且对于已发生的投资，同样面临被叫停和处分资产的风险，并处罚个人。

（四）除了罚款，还有限时取消备案资格

《新规》的创新之一，是规定了“自处罚决定生效之日起，有关主管部门可以在3年内不受理违法行为人提出的核准备案申请，或者禁止其在1年以上3年以下的期限内从事对外投资活动”。这是一种“资格罚”或“行为罚”，其严厉程度远超罚款。对于一家将全球化作为战略核心的企业而言，在长达数年的时间内被禁止开展新的境外投资，可能导致其错失市场机遇、战略布局断裂，造成的商业损失难以估量。

三、 对企业合规的建议

基于以上分析，我们为出海投资企业提出以下系统性合规建议：

（一）投资前端：建立完整的合规尽调与决策机制

1.禁区筛查：任何投资项目启动前，建议对照国家不定期更新的《境外投资敏感行业目录》和敏感国家和地区名单进行首轮筛查，并评估项目是否可能触发国家安全审查。

2.真实性核查：企业内部应对拟提交的所有备案材料建立交叉验证机制。例如，财务数据需经审计部门确认，投资协议需与境外合作方签署的最终版一致，关于资金来源的说明需有银行文件支持。确保每一个数据、每一份文件都有据可查。

3.流程合规：严格遵守《境外投资管理办法》确立的备案与核准分类管理制度。明确本企业投资的项目属于备案类还是核准类，并据此向正确的级别（省级或商务部）的主管部门提出申请，避免因程序错误导致的“未按规定履行手续”。

（二）备案申请中：材料实质真实与形式完备

1.材料需真实：深刻理解“如实提交”的法律边界。为满足某些隐性门槛而对项目进行不切实际的“包装”，或隐瞒交易结构中存在的潜在问题（如代持、对赌协议），均构成“隐瞒真实信息”的风险。

2.关注细节：确保申请表格填写准确无误，公司印章、法定代表人签字齐全，附件清晰完整。

3.保留沟通记录：与主管部门的正式沟通、问询答复，建议通过书面或可追溯的方式进行，并妥善保存记录，作为已履行配合义务的证明。

（三）投资事后：构建持续的报告与应对体系

1.落实信息报告：指定专人负责投资后的信息报告工作，按照相关规定，定期或于重大事项发生时（如增资减资、股权变更、项目中止）向主管部门报告。

2.应对监督检查：建立内部应急预案，确保在接到主管部门的检查通知时，能迅速协调财务、业务、法务等部门，提供所需资料，并能有专业人员进行对接和解释。

3.定期合规审计：建议每年或每两年对已完成的境外投资项目进行合规性内部审计，检查其运营是否符合备案方案，是否存在未报告的重大变更，及时发现问题并主动纠正。

结 语

《新规》的出台，是中国对外投资监管走向“精准化、全程化、严厉化”的明确信号。它不再仅仅关注投资流向，更深入关注投资行为的真实性、合规性与全过程的可控性。对于出海企业而言，过去那种“重业务、轻程序”，“重获取证书、轻后续义务”的思维需要扭转。

ODI备案合规，本质上是一项系统工程，它涉及战略、财务、法务、业务等多个部门的协同。在《新规》即将实施的时间窗口，建议已开展或计划开展境外投资的企业，对照新规要求，对自身ODI管理制度、流程和历史项目进行一次全面体检与升级。

律师简介

Attorney Profile

三级律师，山东大学法律硕士，注册会计师（CPA）、俄语专业四级；现任河南省律协跨境争议解决委员会执行委员、郑州市涉外法律服务中心副主任、郑州市域外法律查明中心副主任；海南省贸促会中亚跨境法律服务特邀专家、京师律所国际合作委员会区域理事、京师中俄法商服务中心副秘书长；河南省律师协会公派香港涉外律师培训班成员、河南省涉外法律服务中心值班律师、郑州市律协涉外委委员、郑东新区律工委涉外部委员、郑州市律协合规讲师团专家；郑州市二七区人民政府法律顾问；主导研发《中资企业出海哈萨克斯坦公司全流程落地与运营护航法律服务产品》入选中国政法大学案例库；威科先行法律数据库合作作者、出海中亚法讯公众号主理人。

工作语言:中文、俄文。