黄燕芬：享常住地均等公共服务，圆亿万流动人口安居梦

——访中国人民大学杰出学者、公共管理学院教授黄燕芬

■中国经济时报记者周子勋

近日，国务院印发《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（以下简称《意见》），这是我国基本公共服务供给制度的重大创新，标志着以人为核心的新型城镇化战略迈入新阶段。围绕《意见》的历史意义、核心举措、突破性变革及落实关键，中国经济时报记者专访了国家社科基金重大项目“新型城镇化进程中增强公共服务均衡性和可及性关键问题研究”首席专家，中国人民大学杰出学者、公共管理学院教授黄燕芬。

从“户籍门槛”到“权利契约”的深刻转型

中国经济时报：国务院此次出台《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》，在我国城镇化发展历程中具有怎样里程碑式的历史意义？

黄燕芬：这份文件的出台，其历史意义不亚于一次制度“地基”的重铸。它诞生于我国城镇化从“高歌猛进”转向“提质增效”的关键节点，是新型城镇化战略的“升级版”，更是国家治理现代化的生动实践。

首先，这是对基本公共服务供给逻辑的根本性重构。过去，基本公共服务与户籍深度捆绑，形成了“身份门槛”。而《意见》的核心是确立“常住地”而非“户籍地”作为享有基本公共服务的法律依据，实现了从“身份管理”向“契约服务”的跨越。这是“以人民为中心”发展思想在制度建设上的具体体现，让“流动的中国”不再有“漂泊的人”。其次，这是对全体人民共同富裕路径的实质性探索。基本公共服务的核心价值在于“兜底”与“均等”。文件打破了长期存在的城乡、地域和身份壁垒，让进城务工人员、随迁家属等非户籍常住人口享有平等的“市民权”。这是促进社会公平正义、缩小群体间福利差距的关键一步，为构建“橄榄型”社会奠定了坚实底座。最后，这是对政府治理能力的系统性重塑。从“户籍地管理”到“常住地负责”，要求各级政府的财政事权、支出责任以及跨区域协同机制进行根本调整。这倒逼地方政府从高质量“管控型”转向高质量“服务型”，真正将城市发展的动力从依赖人口规模红利转向依靠人力资本质量红利。

精准发力六大领域，织密常住地服务“保障网”

中国经济时报：《意见》聚焦随迁子女教育、住房、社保、医保、就业、兜底保障等六大方面，提出了一系列务实举措。请您解读一下这些举措的核心要点，尤其是在就业方面的制度安排？

黄燕芬：这份文件的最大亮点在于基本公共服务的“系统性”和“可及性”，在六大领域都拿出了“硬招”“实招”，致力于实现“同城同权”。

关于教育保障，文件明确了“巩固提升随迁子女就读公办学校比例”，并将学前教育、高中教育纳入常住地公共服务范围。这实现了从“有学上”到“上好学”的跃升，是对“每个孩子都能在父母身边安心就学”承诺的制度兑现。关于住房保障，将更多稳定就业居住的非户籍家庭纳入公租房保障范围，这意味着“新市民”不再因“户口”被挡在保障性住房门外，对提升城市归属感至关重要。关于社会保险，全面取消在就业地参加职工社保的户籍限制，并扩大新就业形态人员职业伤害保障试点，这是对灵活就业群体的重大利好。关于医疗保障，全面落实凭居住证参加城乡居民基本医保，并实现与本地户籍参保儿童完全同等的待遇，这是破除医疗领域“地域壁垒”的实质性突破。关于兜底保障，确立“流入地为主、流出地协同”的流动儿童服务保障原则，填补了过去跨区域社会救助和儿童福利保障的“真空地带”。

特别是就业方面，这也是《意见》中极具含金量的一环。第一，强化常住地就业服务全覆盖。文件明确要求，将常住地所有劳动年龄人口纳入公共就业服务范围，无论户籍是否在当地，均可平等享受职业介绍、职业指导、政策咨询等基本服务。这意味着，外来务工人员可以在家门口的社区服务站获取和本地居民一样的就业信息。第二，打破职业培训的户籍壁垒。文件规定，允许常住人口凭居住证或就业证明，参加地方政府组织的各类职业技能培训并按规定申领培训补贴。这解决了过去大量农民工“想提升技能却因地受限”的困境，有助于将人口“数量红利”转化为“质量红利”。第三，构建统一的就业权益维护机制。文件提出，要完善跨地区劳动保障监察执法协作机制，确保非户籍劳动者在工资支付、劳动合同、社会保险等方面的合法权益得到平等保护。特别是在根治欠薪、劳动争议调解仲裁等领域，要实现“异地受理、属地负责”。

基本公共服务的四个根本性转变，重塑国家治理基本盘

中国经济时报：您提到这是一次关于基本公共服务“深刻的制度变革”。与以往的政策修补相比，本次《意见》的实质性突破究竟体现在哪里？

黄燕芬：我认为，其基本公共服务突破性是系统性的、革命性的，具体体现在以下四个维度的根本性转变。

首先是供给逻辑之变，从“户籍身份”转向“常住契约”。过去是“你是哪儿的人，决定你能享受什么”；现在是“你住在哪儿，为城市做贡献，就该平等享受什么”。这撕掉了“外地人”的标签，确立了公民权利与居住贡献相统一的新原则。其次是要素配置之变，从“人口红利消耗”转向“人力资本投资”。传统模式将流动人口视为“劳动力”，用完即弃；新逻辑视其为“新市民”，通过为其提供均等化的教育、医疗、保障性住房，是对人力资本的持续投资，能有效释放内需潜力、稳定劳动力供给。再次是服务机制之变，从“碎片化修补”转向“整体性供给”。过去政策多针对单点问题（如仅解决子女入学），此次《意见》涵盖“生、老、病、养、住、行”全生命周期，并由多部门协同推进，体现了国家治理中“系统观念”的成熟运用。最后是治理理念之变，从“管控式管理”转向“赋能式治理”。常住地供给服务，本质是政府从“审批者”“管控者”转变为“服务者”“赋能者”。这要求政府通过数字化手段精准识别服务对象，更强调服务效率与质量，是服务型政府建设的一次重大升华。

从“文件语”到“百姓得”，关键在于落实落实再落实

中国经济时报：宏伟蓝图已绘就，关键在于落实。您认为，推动《意见》从“纸面”真正落到“地面”，最关键的抓手是什么？

黄燕芬：必须清醒地认识到，制度创新不等于政策实效。从“出台”到“落地”，面临财政压力、地方积极性、信息壁垒等多重挑战。正如国家发改委提出的“三个强化”所言，落实的关键在于一套闭环的推进机制。

首先，关键在于财政事权与支出责任的科学划分。基本公共服务需要“真金白银”。中央和省级政府应加大对常住人口流入地，特别是城市群的财政转移支付力度，建立“钱随人走”的激励机制，避免让服务提供地政府陷入“只尽义务、不享权利”的困境。其次，关键在于建立有效的激励与监督评价机制。国家发展改革委提出的“强化跟踪问效”至关重要。应将常住地基本公共服务覆盖率、群众满意度等指标纳入地方政府高质量发展考核体系，对落实不力的要“亮红牌”，形成明确的工作导向。再次，关键在于运用数字化赋能精准施策。要打破户籍、社保、居住证、房产等各部门间的“信息孤岛”，依托全国一体化政务服务平台，建立统一的常住人口公共服务数据库。用“数据跑路”代替“群众跑腿”，精准识别服务对象，实现“政策找人”的智能化主动服务。

总之，推行常住地提供基本公共服务，是破解我国城乡二元结构、实现共同富裕的必由之路。虽然任重道远，但“同城同权”的大门已经打开，这必将为亿万流动人口点亮扎根城市、追求美好生活的希望之光，为中国式现代化注入更强劲、更公平、更可持续的动力。

总 监 制丨杨玉洋车海刚

监 制丨陈 波 王 彧

主 编丨毛晶慧 编 辑丨陈姝含