陈越峰：论“行政行为”概念的体系功能变迁 | 行政法学研究202604

【作者】陈越峰（华东政法大学法律学院教授）

【来源】北大法宝法学期刊库《行政法学研究》2026年第4期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：在行政法治和行政法学上，“行政行为”概念都是一个作为支点的统合性概念。关于这一概念，有着基本共识，但也存在重要歧见。长期以来，我国行政法治和行政法学发展受到行政诉讼的有力推动，而行政诉讼的核心议题之一是受案范围。在受案范围规定从逐项规定发展到以“具体行政行为”概括规定后，诉讼法上行政行为概念成为受案范围规定的核心概念，其要义为行政机关对具体事件的具有外部直接法效果的权力性个别处理行为。然而，为了扩大行政诉讼受案范围，将“行政行为”概念正式导入《行政诉讼法》后，受案范围界定的政策性与行政行为教义的定型化之间的结构性张力凸显。在诉审判的整个行政诉讼构造上，以行政行为的合法性为标的，也带来了相应的一系列问题。有必要以“行政争议”作为受案范围规定的核心概念，实现对诉讼法上“行政行为”概念的功能替代。行政行为概念的体系功能应当落脚于实体法上，以其为核心有助于形成内核稳定、关联系统、开放反思的我国行政行为释义学体系。

关键词：行政行为；具体行政行为；受案范围；行政活动；法治政府

目次 一、引言：“行政行为”概念问题及其研究意义 二、“行政行为”作为受案范围规定的核心概念 三、诉讼法上“行政行为”概念的功能替代 四、“行政行为”概念的体系功能再定位 五、结语

一

引言：“行政行为”概念问题及其研究意义

在我国法治国家建设的顶层设计中，“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程”。改革开放后的依法行政和法治政府建设，在不断推动政府职能转变、持续推进政府机构改革的基础上，一方面，加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序；另一方面，制定行政诉讼法，加强对行政工作和行政人员的监督。无论是行政立法，还是行政诉讼，都需要明确其调整范围，这就需要一个统合性概念作为支点，这个支点就是“行政行为”。

“行政行为作为一个法学概念，最早出现于法国”（法语为acte administratif），“于1826年在德国首次出现”，由德国现代行政法学之父奥托·迈耶完成系统建构（德语为Verwaltungsakt），使之成为德国行政法学上的核心概念，并支撑起了行政法学总论体系。奥托·迈耶以法院的司法判决为模本进行价值填充和技术改造，将行政行为定义为“行政向人民就什么是个案中的法（所为）的高权宣示”。这一概念为迈耶后世行政法学者所承继，最终以更明确的方式纳入《德国联邦行政程序法》。

改革开放后，“行政行为”作为学术概念被写入我国行政法学教科书。早期正式出版物中影响最大的，应该是1983年的《行政法概要》，王名扬先生在其中将“行政行为”界定为“国家行政机关实施行政管理活动的总称”，包括“抽象的行为”和“具体的行为”。“行政行为”的这一概念，与德国法上行政行为概念并不相同，应当是受到了经由王名扬先生引介的法国法的影响。然而，1989年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）颁布时，我国以“具体行政行为”为核心概念规定了受案范围。这一概念与德国法上“行政行为”、日本法上“行政处分”概念有着亲和性，加之留学德日学者的系统比较研究，因此，在“具体行政行为”概念的解释和建构上，我国更多地受到了德日行政法学的影响。

我国关于行政行为的系统研究，从外国法借鉴到本土化建构等角度展开。以“行政行为”概念为核心的行政法学体系化反思与重构研究也已相当深入。然而，有学者认为，这一概念的内涵外延仍然不清，相关学理建构也显著缺乏融贯性。就其原因而论，有学者认为，行政行为既作为法律概念，又作为法学概念，前者是解释对象，后者则是解释工具，“行政行为”概念在实定法的可解释范围之内逐渐被扩张到极限，以容纳司法审查新的需要，这就增加了“行政行为”概念的多重性和复杂性。最高人民法院行政审判庭负责人也指出，“行政案件受案范围具有高度政策性和时效性且处于不断变化之中，而作为法学概念的行政行为却应保持相对的稳定性和科学性，因此，两者之间会产生冲突”。也有学者认为，行政行为概念运用之所以处于混沌状态，是因为在行政法学知识来源的多元性和体系化思考上存在欠缺。实际上，当学理上采用王名扬先生主要借鉴于法国法的行政行为概念，而在实定法上又采用德国式行政诉讼的受案范围规定，结构性张力就出现了。

无论是“行政行为”概念的学理建构，还是“行政行为”概念的实践演绎，在德国等外国法上，都是一个历史性问题。在我国，时间被压缩了，它们几乎成为一个共时性问题。这固然可以带来可资参酌的多元经验，但也增加了问题的复杂性和厘清的难度。

至今为止，行政法学仍建立在“行政行为”概念的基础之上。“行政行为”概念的界定和范围直接影响了公权力受法律约束的程度，从而相应地影响行政法治水平，这应当是行政法理论界和实务界的基本共识。有学者指出，“能否就行政行为概念达成一个基本共识，可以作为判断中国行政法学体系成熟与否的一个重要标志”。实际上，当前就我国“行政行为”概念的理论界定和实践演绎，有基本共识，也存在重要歧见。因此，有必要做系统准确厘清，从而为建构以行政行为概念为核心的中国行政法学自主知识体系确立基础。本文即拟以我国立法、裁判和学说为主要素材，做这一努力尝试。

二

“行政行为”作为受案范围规定的核心概念

关于“行政行为”概念的一个基本共识是，在较长时间内，我国行政诉讼的核心议题都是受案范围，而对受案范围予以厘定的概念正是行政行为。因此，有必要从诉讼法上的行政行为展开讨论。

（一）受案范围规定：从逐项规定到以“具体行政行为”概括

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第41条是行政诉讼受案范围制度在我国宪法上的根据条款。可以说，《宪法》第41条对公法上的权利救济制度作出了肯定性的概括式规定。其具体化，则有待制定专门的行政诉讼法律加以规定。

其实，早在1979年起草《中华人民共和国民事诉讼法》时，在全国人大常委会任职的顾昂然就向彭真同志反映了地方和群众“民告官没门”的说法。彭真同志指示这一问题要研究解决。顾昂然对行政诉讼问题展开研究，其中第一个问题就是行政诉讼的范围，也就是哪些行政行为可以向法院起诉。这个问题，各方面意见、看法不完全一样，马上制定具体规定有困难。为了及时制定相关制度，最终在1982年《民事诉讼法（试行）》的总则第3条增加了一款，作为第2款，从原则上规定可以提起行政诉讼的行为需由法律规定，以后再积累经验，“这样规定，既明确了行政诉讼，又为今后留下了余地”。

在司法实践中，人民法院严格按照法律的规定受理行政案件。最高人民法院在对下级法院请示的答复中指出：作出冻结划拨酒款通知书，并以“白条”为收据提走酒替第三人冲抵货款的行为是行政侵权行为，但案件发生在行政诉讼法施行之前，当时的法律没有规定该类案件属于行政案件的受案范围，因此人民法院不能受理。对此，应松年先生认为，根据这一答复，“法院可以受理哪些行政案件，是由法律一条一条规定的。在制定《行政诉讼法》时，很自然地，受案范围也是一项一项地规定”。

到制定《行政诉讼法》时，对于行政诉讼法上关于受案范围的规定，立法者考虑我国当时的实际情况，认为对受案范围不宜规定太宽，而应逐步扩大。有学者认为，此后很长时间，受案范围一直是我国行政诉讼循序渐进发展中的首要调节机制。据参与立法工作的同志回忆：“行政立法研究组讨论了行政诉讼的受案范围，认为必须从中国实际出发，一定要避免‘理想化’，行政机关的立法行为（制定行政法规、行政规章和其他红头文件的行为）不宜纳入受案范围……应松年提出，可诉的是人民认为行政机关行使行政权力侵犯了人身权、财产权的‘具体行政行为’。”从1989年颁布的《行政诉讼法》有关受案范围的规定来看，应松年先生提出的以“具体行政行为”作为核心概念规定受案范围的建议得到了采纳。此后，在司法解释中，受案范围的规定也发生着变迁。其中，1991年《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称“1991年行诉法解释”）在《行政诉讼法》规定的基础上做了进一步限缩，2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“2000年行诉法解释”）则根据《行政诉讼法》恢复了受案范围。

（二）诉讼法上“（具体）行政行为”的认定

在德国行政法学上，行政行为是“行政机关对具体事实作出的具有直接外部法效果的权力性处理行为”。在我国行政法上，与这一概念相对应的概念就是“具体行政行为”。

在我国较为长期的司法实践中，对“具体行政行为”的认定逐渐形成三个要件，包括权力性处理行为、具体事件的个别处理和外部直接法效果。这三个要件同时具备才可被认定为具体行政行为。这些认定要件主要是从司法裁判中归纳形成的，因此，这一概念可能还是诉讼法上的。

1.要件一：权力性处理行为

权力性处理行为是指行政机关行使行政职权，使行政法上权利义务发生、变更或消灭的行为。对是否属于权力性处理行为的判断，可以从行政职权性与处理性两个方面判断。

其一，行政职权性，即行政机关作出的行为需来自其特定的行政职权，而非刑事司法权等其他职权。在“福州IP电话案”中，福州市中级人民法院在二审裁定中指出，“暂扣”这一强制措施没有《中华人民共和国刑事诉讼法》上的明确授权规定，相反，它属于典型的行政强制措施。被上诉人对上诉人采取了限制人身自由措施，对其财产采取了“暂扣”的具体行政行为。实际上行使的是行政职权。此后，“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，被纳入2000年行诉法解释，并延续至今。

协助司法执行的行为也不是行政行为。在中国行政审判案例第47号中，南京市白下区人民法院执行人员持生效裁判文书和协助执行通知书，至房管局要求协助执行，房管局配合完成了变更登记。本案中的变更登记，不是房管局行使其行政职权的行为，不是具体行政行为。

其二，处理性。在“戴××诉济南市公安消防支队消防验收纠纷案”中，最高人民法院在裁判要旨中明确，虽然建设工程消防验收采用了备案结果通知的形式，但该通知的内容包括对消防竣工验收是否合格的评定，其性质属于行政确认。由此可见，有处理性的备案结果通知是具体行政行为。

在最高人民法院公报案例——“杨××诉成都市教育局信访答复案”中，法院认为，该信访答复的内容仅是重申此前的除名处理决定，没有对杨××的权利义务产生新的法律效果，属于行政机关对当事人不服具体行政行为提出申诉的重复处理行为。重复处理行为因其不具有处理性，而不属于具体行政行为。

2.要件二：具体事件的个别处理

依职权处理的行为，针对特定对象产生、变更、消灭了具体权利义务，则属于具体事件的个别处理，即行为具有“具体—个别”性，如此，则满足具体行政行为构成要件。

以处理内容的具体—抽象为横轴，以处理对象的个别—一般为纵轴，可以形成一个四象限的行政活动性质分类：“具体—个别”的，是具体行政行为；“具体—一般”的，是一般处理；“抽象—个别”的，是个别规范；“抽象—一般”的，是行政规范。其中，个别与一般的区别不能根据数量确认，而是根据处理行为作出时相对人的范围是否可以确定。具体而言，可以通过考虑相对人的范围是封闭的还是开放的，是否可以扩大等因素加以确定。若针对的不是某一个人而是特定的或者可以确定的人群，个别性仍然成立。

判断是否为对具体事件的个别处理，一般不从行政活动的外在形式去判断，而是揭开其面纱，直接审查其处理内容与处理对象。例如，在最高人民法院公报案例中，盐城市政府召集专题会议并发布《专题会议纪要》，决定城市公交免交有关交通规费。吉××等四人是经交通部门批准的道路交通运输经营户，其营运的农村公交线路与城市公交5路、15路车部分营运线路重叠。吉××等人认为会议纪要的上述内容侵害了其公平竞争权，遂提起行政诉讼，请求撤销会议纪要中的上述内容。公报案例认为，会议纪要含有具体权利义务的内容是可诉的具体行政行为。

判断是否为对具体事件的个别处理，不仅需要穿透特定行政活动的外部形式，在遇到疑难情形时，还需要借助规范加以判断。例如，在“张××诉江西省定南县岿美山镇人民政府信访事项办理意见案”中，法院经审理后认为，本案中被告以信访答复的形式作出了信访事项办理意见，实际上是履行行政管理职责，对原告权利义务产生了实际影响；信访事项办理意见是否属于具体行政行为，应当从所引用法律依据等方面进行审查，引用法律依据上，在信访条例之外，应当包括特定行政管理领域的法律、法规或者规章。

3.要件三：具有外部直接法效果

针对具体事件而对特定当事人的权力性处理行为发生外部直接法效果，则满足行政行为的构成要件。根据这一要件，原则上排除内部指令和事实行为。内部指令，是指行政机关在层级关系中发布的指令，例如，市政府向某区政府发布采取措施对特定的违法建筑予以拆除的指令。事实行为则不具有直接法效果，其法效果由法律规定。

但是，内部行为一旦外部化，从而对外发生法律效力，就可能使内部行为转化为具体行政行为。例如，在“延安宏盛建筑工程有限责任公司诉陕西省延安市安全生产监督管理局生产责任事故批复案”中，法院认为，延安市安监局向子长县安监局作出了批复，而该批复将宏盛公司列为责任单位，并要求子长县安监局给予行政处罚。子长县安监局在与宏盛公司谈话时告知了批复的内容，还送达了批复复印件，这就使内部批复内容发生了外化，从而具有可诉性。因此，外部化的内部行为，也可能成为具体行政行为。此后，最高人民法院指导性案例22号——“魏××、陈××诉某县人民政府收回土地使用权批复案”，在“外化”之外，增加了“直接实际执行”这一定型化事实，将外部化且被直接实际执行的内部行政行为续造为具体行政行为。

（三）“行政行为”概念进入《行政诉讼法》

2014年，全国人大常委会作出了修改行政诉讼法的决定，界定受案范围的“具体行政行为”概念被修改为“行政行为”。

其实，在《行政诉讼法》修正前，扩大行政诉讼受案范围，将行政纠纷纳入行政诉讼程序加以公正解决，已经得到了司法实践的可靠验证和社会各界的广泛认同。已有学者提出行政诉讼受案范围过于窄小，建议采取概括加否定列举的方式确定受案范围，将纳入受案范围的权益类型从仅人身权、财产权扩大到合法权益，纳入对行政规范的附带审查。

全国人大常委会法制工作委员会指出，“具体行政行为”是一个相对于“抽象行政行为”的概念，不科学、不准确，实践中有的法院不愿受理行政案件，就为“具体行政行为”设定标准，客观上导致“立案难”，因此将“具体行政行为”修改为“行政行为”。但是，修改后的行政行为不包括行政机关的规范性文件。新《行政诉讼法》上的“行政行为”是一个与“规范性文件”相对应的概念，目的是尽可能地扩大受案范围。至此，作为诉讼法概念的行政行为，既包括作为，也包括不作为；包括学理上所说的事实行为；还包括行政机关签订、履行行政协议的行为。

对此，有学者指出，确定行政行为的范围应当最大限度接近对公民权利的无漏洞保护，应当尽可能将逐项列举之外的事实行为、重大行政决策行为、规范性文件等影响公民权益的行政权力运行方式都纳入行政行为概念中，从而一体纳入行政诉讼受案范围。也有学者认为，行政行为这一法学概念的外延日益宽泛，使得其内涵核心变得稀薄。还有学者认为，“行政行为”成为法律概念，将有助于推动行政法学理论体系的重构。可以看出，为了扩大行政诉讼受案范围，将行政行为概念导入《行政诉讼法》，关于行政行为概念所存在的分歧开始凸显。

三

诉讼法上“行政行为”概念的功能替代

用“行政行为”概念规定行政诉讼受案范围，以其要义判断行政机关的行政活动是否属于诉讼法上的“行政行为”，有着重要的实践意义。由此，“行政行为”概念成为我国实现法治国家原则这一目的的工具性概念。然而，“行政行为”概念因其与受案范围规定的深度绑定，也带来了结构张力。

（一）受案范围界定的政策性与行政行为教义的定型化

在立法上，正如有学者所指出的，新《行政诉讼法》中的“行政行为”不同于“具体行政行为”，其内涵和外延都明显宽于后者，这一实用主义的做法以扩大概念外延的方式扩大受案范围，但也冲击了作为学术概念的行政行为的核心内涵。

在司法上，《行政诉讼法》规定的受案范围与行政行为的认定完全挂钩：是行政行为就必须受理；不受理的就不是行政行为。然而，正如最高人民法院行政审判庭负责人所指出的，这种机械的连接必然导致在受案范围的动态性需求与行政行为概念的稳定性要求之间产生矛盾，客观上造成不是用行政行为理论来指导实践，而是用司法实践来“变更”行政行为理论的现象。

除上述立法规定、司法政策或者裁判策略外，在法教义学和法学方法上，对受案范围规定的解释也是种目的性解释，甚至目的性扩张占据了主导地位。有学者认为，基于无漏洞权利保护的要求，对于列入《行政诉讼法》受案范围的事项，遇到不确定法律概念，应当作扩张解释；对于不受理事项，则应当作限缩解释。这样的确有益于权利救济，但在以“行政行为”界定受案范围的情况下，也会使“行政行为”概念的稳定性不断被侵蚀。

受案范围的不断扩展与行政行为概念内涵外延的相对稳定之间存在着紧张关系，逐渐成为新的共识，朱芒教授指出，这将随之带来两个方面的结构性难题：一方面，一旦行政行为概念在实定法的可解释范围之内被扩张到极限而仍无法容纳司法审查新的需要，就必须为溢出行政行为范围的其他种类行政活动创设新的概念；另一方面，当行政行为作为解释对象的法律概念而包含行政合同时，作为解释工具的法学概念却只能由具体行政行为+行政合同的概念组合来充任。这些都将造成行政行为概念的割裂，从而影响其稳定性和体系性。

随着行政职能变迁和行政活动领域扩展，行政活动方式也日益复杂和多元。为了应对行政活动方式的复杂性而展开的概念解释与建构工作，有时也会扰动行政行为概念的稳定性和体系性。例如，“王××诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案”在讨论工伤认定过程中作出的工伤认定时限中止通知书是否可诉时，引入实定法上尚不存在的“程序性行政行为”概念加以判断。然而，裁判归纳出的“实际影响权利义务”和“无最终行政行为”判断标准，分别对应着行政行为效果要件和“狭义诉的利益”。“程序性行政行为”概念的提出和引入，确无必要。

需要特别指出的是，这一问题不是我国特有的问题。在德国，即使《德国基本法》第19条第4款有效权利救济保障条款已将法律救济途径的开启独立于行政活动形式，1960年生效的《德国行政法院法》第40条更是明确规定，行政法院权利救济的开启不再取决于行为方式和诉讼类型，德国联邦行政法院为实现有效权利救济，也还是通过目的论解释扩展行政行为概念的内涵外延，将那些以前没人会认为构成行政行为的措施纳入行政行为概念。对此，德国学者则一直予以批评，认为如此在学理上使行政行为概念丧失特有的框架和承载能力；在实践中导致解释上的恣意和法律明确性的丧失。

（二）行政行为概念与行政争议解决

同样重要的是，一旦以“行政行为”作为受案范围的判断标准，在诉审判的整个行政诉讼构造上，以行政行为的合法性为标的，也会带来相应的一系列问题。

我国行政诉讼的对象，没有定位为原告的实体权益主张，而是定位为“行政行为”。原告以行政行为为对象提起行政诉讼，法院仅审查行政行为的合法性并作出相应判决。然而，当事人的诉讼请求往往远远不止行政行为的合法性，法院只审查并评价行政行为的合法性，并不能有效回应原告的诉讼请求，从而有效解决行政争议。在案件审理中，法院对行政行为作出合法性审查，并作出相应的裁判。即使通过裁判能够实现原告的实体权益诉求，也基本上是合法性审查所带来的反射效果。

以行政行为的合法性为诉讼标的，还会带来争议与诉讼的脱节，甚至带来“诉讼案件爆炸”。通说认为，一次只能针对一个行政机关的一个独立行政行为提起诉讼，即“一行为一诉”。原告的诉讼请求通常不得指向两个或两个以上行政行为，否则将构成诉讼请求不明确，不满足“有具体的诉讼请求”这一法定起诉条件。2019年，最高人民法院首次在公报案例“马××与宁夏回族自治区固原市人民政府等房屋拆迁补偿纠纷上诉案”中明确，“一行为一诉”是行政诉讼立案受理原则。此后，“直接引用‘一行为一诉’规则的裁判文书数量激增”。

如果行政行为涉及多主体或者多程序、多阶段，那么就可能因多个起诉而形成多个案件。例如，集体土地征收补偿、工伤认定等案件，往往形成“一人多案”“一事多案”。由多个行政主体作出的、前后关联的行政行为，也就只能通过多个行政诉讼案件解决，由此导致一个实质争议形成多个关联案件和衍生案件。有时，多阶段行政行为中前阶段行为也因发生外部效力和行为效果而被纳入受案范围。为解决这一问题，有学者在单一行政行为之外，作为补充，提出了“综合行政行为”的概念，以期减轻诉累，节省司法资源，提升行政争议解决效率。当然，这还有待于进一步论证和验证。

在行政合同之诉中，由于行政诉讼受案范围与行政行为概念过度绑定，作为双方行为的行政合同也被拆分为行政机关的多个单方行为。至于行政合同之诉的本案审查，目前的行政行为释义学也难以支撑。例如，面对一些不再由行政主体直接参与的行政活动，在行为性质认定上，如果固守传统行政法原理，可能已经难以满足行政实践的需求。当然，有学者指出，在新近发展中，行政协议诉讼制度已经开始从“行为说”向“关系化”改造，人民法院审理行政协议争议应突破传统行政行为合法性审查逻辑，基于整体行政协议法律关系对各方权益进行恰当配置。

从比较法角度考察，对于诉讼法上“行政行为”概念带来的难题，德国做出了决断。在制定《德国联邦行政程序法》时，立法者解释道，行政行为应当是一个行政程序法和实体法上的概念，而不是一个诉讼法上的概念，因此《德国行政法院法》放弃了一般性定义。有学者很干脆地说明，在德国法上，行政诉讼意义的行政行为概念是一个多余的概念。

（三）“行政争议”作为受案范围规定的核心概念

早在《行政诉讼法》修正之前，研究者即指出：《行政诉讼法》主要围绕行政处罚行为设计，缺乏对全部行政行为的科学把握，造成案件种类非常单一、制度设计缺乏通盘考虑……要扩大行政诉讼受案范围，应将行政诉讼标的从行政行为修订为行政相对人与行政机关之间产生的“行政争议”。

立法部门研究者认为，实践中行政诉讼立案难，主要是依法应当受理的案件没有得到受理。所以，修法的重点是解决该立案而不立案的问题，畅通诉讼渠道，理论上，所有行政争议都应当能够通过行政诉讼解决。

关于受案范围，有学者指出，救济范围不能限于法定诉讼类型，因为行政诉权的法律基础不在于行政诉讼法，也不应为行政诉讼法所妨碍，而应当置于行政实体法，只要存在行政法意图加以保护的利益（行政法上的权利），即应当保障行政诉权。

在德国，受案范围确定的关键不在于“行政行为”这一概念，而在于“非宪法性公法争议”这一概念，只要这种争议未被划归其他法律途径，就属于行政诉讼受案范围。当然，“对于行政诉讼的确定而言，重要的虽然不是行政行为，但此行为可以被视为一个公法争议出现与否的间接证据”。运用此种排除式的方法，在考虑某行为是否属于行政诉讼受案范围时，可以先考虑其是否属于公法争议。若属于公法争议，则再考虑其是否属于宪法性质的公法争议。行政诉讼无法解决宪法上的公法争议，只有不属于宪法争议的公法争议才属于行政诉讼的受案范围。

早在《行政诉讼法》修正前的2010年，马怀德教授就提出，在表述受案范围时，用“行政争议”取代“具体行政行为”。立法部门研究者也证实，最高人民法院和有的学者建议《行政诉讼法》第2条用“行政争议”概念替代“行政行为”概念，这样可以容纳行政合同争议，但需要在《行政诉讼法》上通盘考量、系统修改，仅改一处没有实际意义，就没有采纳这一建议。

2014年修正的《行政诉讼法》最终在第1条立法目的条款，增加了“解决行政争议”的表述。实务部门认为，以行政争议作为受案范围标准，法院的审查重点将从行政行为形式转向公民权利这一实质内容，对公法上权利义务存在受侵犯可能的，即纳入受案范围，这样就不必受制于过程性、内部性、阶段性，还是终局性、外部性、成熟性等形式概念要素的“纠缠”，而聚焦于如何保障相对人合法权益、如何回应原告诉讼请求。以“行政争议”代替“行政行为”，将更多未被定型化的行政活动方式纳入受案范围，可以给予原告更周延的权利救济，进而采用“争议审”和“关系审”，更为高效地解决行政争议，这是一个值得探索和追求的目标。

我们也应当充分认识到，随着行政诉讼制度的发展变迁，受案范围制度的功能已经在很大程度上转移到了原告资格制度。2014年《行政诉讼法》修订后的第25条，将“有利害关系”作为原告的资格要件，立法者认为，“采取‘利害关系’标准，有助于法院根据实际需要，将应当纳入受案范围的行政争议纳入受案范围”。因此，即使以“行政争议”这一概念重塑受案范围规定，其实践意义和重要性也降低了。在受案范围实现规定重塑和功能替代后，行政行为这一概念就有可能摆脱结构性张力所带来的拉扯，回到它应当所处的体系位置。

四

“行政行为”概念的体系功能再定位

在我国依法行政和法治政府建设中，有效的权利救济确实不可或缺，也功不可没。然而，行政法对行政的调整、行政机关对行政法的执行，毕竟处于首要位置。正如研究者在专题研究中所揭示的，“行政争议”是特定制度的产物，应当高度关注实体法律制度设计对行政争议解决的关键影响。相应地，行政行为概念的首要功能在于有效的法律执行，而非有效的权利救济，应当成为行政法学上的基本共识。

有学者指出，“行政行为”在德国法上的最新发展既表现为其在实体法上的范围扩张，也表现于在诉讼法上的功能式微，在这种双向发展中迭代更新。于是，我们发现，在德国，行政行为仍然既是法学概念，也是法律概念。只不过，它不是诉讼法上的概念，而是实体法上的概念。法律解释的对象与工具、理论和实践，统合在了一起。在我国，在行政法治和行政法学发展的趋势中对行政行为概念的体系功能再做定位，时机已经成熟，有待集中研讨。

（一）界定行政活动方式的“行政行为”

实体法上的“行政行为”概念，其功能在于对行政活动方式作定型化处理，从而将其统合于行政法的调整范围。行政机关的全部行政活动需要一个概念加以归纳，目前来看，可能采用行政活动、行政作用这样的概念为宜。

关于实体法上的“行政行为”，实际上也存在基本共识。广义的行政行为，即行政活动，其最核心的是具体行政行为，此外，应当包括行政规范或规范性文件、行政合同、行政规划、事实行为等。狭义的行政行为，即具体行政行为，其概念要义应结合我国行政活动和行政法治实际加以界定，它应当还是法律行为，是针对具体事件的处理行为，是无须相对人同意的单方行为。

我国行政法学上在较长一段时间使用“行政行为—具体行政行为”这一对概念，在功能上其实与“行政活动—行政行为”这一对概念等同。使用第一组概念，虽难免有“焚琴煮鹤”之憾，但与我国行政法学理与实践有更强的亲和性。在这组概念中，“行政行为”概念与行政活动、行政作用类似；具体行政行为的概念要义，则与德国法上的行政行为概念相对应。至于以行政处理或行政决定替代具体行政行为，则没有实质区别。在行政诉讼法关于受案范围的规定未作重塑之前，使用“行政行为—具体行政行为”概念更为顺当。今后，如果行政诉讼法上不再采用行政行为概念规定受案范围，那么也许可以采用“行政活动—行政行为”这一组概念。

（二）“行政行为”概念的体系关联

在明确了广义的行政行为是行政活动、狭义的行政行为是具体行政行为之后，以（具体）行政行为为支点，可以完成实体法上行政行为概念的内外体系关联。

前已述及，在一个四象限图中，根据处理内容的具体—抽象和处理对象的个别—一般，可以将公法上行政活动分为具体行政行为、一般处理、个别规范和行政规范。具体行政行为和行政规范，无须赘述。下文着重申述一般处理和个别规范。

《德国联邦行政程序法》第35条规定，一般处分属于行政行为，其针对的是数量确定的，或是根据一般标准能够确定的人群，或者其内容是对某物的公法性质以及一般使用的规定。在学理上，一般处理，包括针对人的行为的一般处理，例如交通标志的设置；针对物的一般处理，例如所有快递必须进行消杀；物的普遍使用规则，例如公立图书馆使用规则。笔者以为，一般处理已经涉及明确的具体权利义务，然而，这些具体内容还没有个别化，因此还没有就特定的对象形成具体权利义务，因此，还不属于具体行政行为。过去，在特定情形下把一般处理纳入具体行政行为的范围，主要还是权利救济上的考虑。由于权利义务尚未个别化，就适法性而言，作出一般处理，无须举行听证；作出一般处理，可以公告方式通知；以公告方式通知的一般处分，无须个别说明理由。因此，将一般处理作为单独类别加以规范，在体系上或许更为妥帖。

个别规范不是具体行政行为，原因在于其权利义务虽已个别化，但尚不具体。个别规范所包含的内容已针对特定当事人从而具有个别性，因此不同于行政规范，但是其中的权利义务还没有具体化，尤其是还无法作为执行的根据，从而还不是具体行政行为。与事实行为相较，它具有规范性和约束力的意思表示。因此，个别规范也需要被识别出来，进而被单列出来纳入行政法体系中。

根据调整行政活动的法律规范的公私法性质不同，在具体行政行为之外，同时受私法调整作出的行为是行政私法行为，包括以私法方式辅助行政的行为、行政营利行为和以私法方式完成行政任务的行为（行政合同）。根据是否能够产生直接法效果，在具体行政行为之外，存在事实行为。根据是否调整行政机关与公民、法人和其他组织的权利义务关系，在具体行政行为之外，存在内部行为。此外，还应关注到不作为。

在德国行政法学中，行政活动主要由行政行为、法规命令、行政合同、事实行为及计划行为构成。随着多元行政主体运用日益多样化的行政活动方式完成行政任务，保持狭义的行政行为或者具体行政行为概念内核的稳定性，有助于保持法治国家和法治政府建设的内核稳定。而行政合同、事实行为、行政规划等新行政活动方式，亟待受到深入研究，从而使行政法学的建构与发展实现更好的体系性和均衡性。此外，从电子行政行为到自动化行政等数字行政法上的新型的活动方式，也可以得到相应的体系安放。由此形成的以“行政行为”概念为核心的网络状的行政方式教义学，将具有定型行政方式、限制行政恣意、存储法学概念和连接法律规范等功能。

总之，确立一个超越诉讼法而属于实体法的行政行为概念，有助于实现在实体法（包括程序法）上配置相应的合法性控制制度，进而规范行政活动的体系功能。以“行政行为”概念为核心形成的关联概念体系，有助于建构我国自主的行政行为释义学体系，融通行政程序法。随着行政活动领域的不断扩展，特别是给付行政、生态环境行政、经济行政的兴起及其重要性的不断提升，关联领域的行政法调控日益重要。以“行政行为”概念为核心的行为法体系，也有助于调控关联领域的行政法分论。行为法体系完备后，它还能够经由行为所应完成的行政任务和行政职能实际支撑行政组织法，经由行政争议连通行政诉讼法。

当然，随着以私法方式完成行政任务日益重要与复杂，行政合同释义学的研究也日益重要，连带着法律关系理论的重要性也不断提升。风险社会来临后，风险治理作为行政任务对法治国家所带来的系统影响也亟待加强研究。因此，以“行政行为”为核心概念建构行政法体系，既需要确保科学性和体系性，也需要保持开放性和反思性。

五

结语

“行政行为”概念有着极其重要的体系价值。作为我国《行政诉讼法》上受案范围规定的核心概念，它回应了行政诉讼实践的发展需求。然而，不断扩充的受案范围，终于使“行政行为”这一概念突破了行政法学上的经典内涵，进而影响了“行政行为”概念的稳定性和行政行为法的体系建构。为此，应当研究以“行政争议”作为受案范围规定的核心概念，实现对诉讼法上行政行为概念的功能替代。

一旦从与受案范围深度绑定到基本解绑，“行政行为”概念就应当回归行政行为法，发挥其作为法治国家工具性概念的体系功能。以“行政行为”为核心概念形成的行政行为法，将融通行政组织法、行政程序法与行政救济法，调控作为行政法分论的关联领域行政法。此外，与行政合同、行政法律关系、风险行政等概念的密切交互，也有助于实现行政法治和行政法学体系的开放与反思重构。

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《行政法学研究》2026年第4期目录

【行政行为理论与制度】

1.论“行政行为”概念的体系功能变迁

陈越峰

2.行政区划变更法治化路径的优化

周伟

3.行政处罚二元归责主义的证成及其适用展开

冯文杰

4.行政备案的规制风险及其制度调控

王由海

【数字法治】

5.公共数据授权运营协议终止后衍生数据处置的法理基础与制度建构

梅帅

6.论公共数据的合规授权运营

郭如愿

7.人脸识别技术法律规制的国际比较与场景化重构

王业亮

【学术专论】

8.高校学位授予具体标准的适法性：学术自治、教学目的和学习自由

黄涧秋

9.地方立法行政违法行为设置规范的合法性审查

梁存宁

10.行政诉讼因应实质性解决行政争议的进路分歧与选择

——基于典型案例的分析

马晶

11.信赖保护原则适用要件的改造

王子晨

【青年论坛】

12.行政诉讼中电子证据的举证责任

——以污染物在线监测数据为例

张天翔

13.数字法治政府建设中公私合作的行政法构造与理论更新

李熠

14.数据产权的限制规则及其类型化构建

杨栋

《行政法学研究》创刊于1993年，是由中华人民共和国教育部主管、中国政法大学主办、《行政法学研究》杂志社编辑出版的国内外公开发行的我国首家部门法学杂志。本刊自2015年变更为双月刊，目前辟有专论、法律时评、行政法制比较研究、名家论坛、案例评议、行政复议与审判指导等常设栏目，为紧密配合国家行政立法、行政执法、行政复议、行政诉讼等实践，本刊还不定期推出一些专题研究和观点摘编。。

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责任编辑 | 王睿

审核人员 | 张文硕 毛琛昕

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