胡敏洁：论社会保险待遇给付的公私二元构造 | 法治社会202603

【作者】胡敏洁（浙江大学光华法学院教授、博士生导师，北大法律信息网签约作者）

【来源】北大法宝法学期刊库《法治社会》2026年第3期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：社会保险待遇给付具有明显的公私混合特征，这一特点在制度设计和法律保障方面引发了一系列问题。从理论基础分析，社会保险制度融合了分配行政和个人权利义务的双重性质。在分配行政的视角下，它承担着社会再分配的职能，在多元利益之间发挥着协调作用，使得社会保险待遇给付中的法律关系更加多元化。个人在社会保险体系中的权利义务呈现出权力叠加的复杂性，私法权利与公法义务、权利之间相互交织。在“给付主体—给付对象”的关系中，公私混合的法律关系尤为突出，法规范也展现出公私融合的特征。在公私法律关系的框架内，筹资待遇的设定涉及公法和私法两个层面，社会保险待遇给付请求权的实现也需满足特定条件。

关键词：社会保险待遇给付；公私二元构造；分配行政；个人权利义务；法律关系

目次 一、问题的提出 二、社会保险待遇给付公私二元构造的理论基础：分配行政与个人权利义务 三、“给付主体—给付对象”的公私混合法律关系 四、公私法律关系中筹资待遇设定与给付请求权的实现 结语

一

问题的提出

作为给付行政之一的社会保险待遇给付，从体系定位来看，已不同于社会救助给付，其所存在的对价性，使得社会保险待遇给付带有公、私混合的特点。从缴费开始，单位和个人缴费的组合以及由此形成的个人账户、社会保障基金的法律属性课题，在当下研究中，已有部分学者有所关注。如有学者认为，社会保险基金是国家进行国民收入再分配、确保社会保险制度实现的物质基石，其在形成、管理等各个环节都带有明显的公权化色彩；也有学者认为，职工因强制储蓄形成的个人账户所有权是受限制的所有权，即社会保险制度的强制性不仅体现在强制参保和缴费比例上，而且也体现在资金的用途及范围上。

在公私二元构造的视角下，可从制度设计端和法律保障端，分析社会保险待遇给付性质公私混合带来的影响。在制度设计端，公私混合的特点会影响筹资比例分配以及不同群体的待遇给付公平性，进而对各项制度改革，如医疗保障改革等产生影响。在法律保障端，这种公私混合也会影响给付请求权的判断和实现，如诸多法院裁判中，原被告会因社会保险待遇给付究竟属于民事抑或行政法律关系产生争议。这也是本文的问题意识之缘起。

从公法的定位来看，社会保险制度设计是一种典型的再分配方式，与近年来我国行政法学者所提出的“分配行政”契合，即作为“分配法”的行政法要在公益与私益、私益与私益之间进行权衡，这是时代变迁将人们编织到日益复杂而紧密的利益网络之结果。现代行政所面对的这种利害关系的错综复杂性意味着以公共性为媒介的利害分配需通盘权衡，公法与私法的协同受到重视。通过社会保险行政领域的探究，亦可对分配行政予以引入和反思。随着社会的发展，社会保险待遇给付的公私二元构造愈发明显，特别是在养老金、医疗保障、失业保险等方面，个人与社会的风险共担原则得到了体现。在此过程中，公法与私法的界限逐渐模糊，公私合营模式在社会保险制度中的运用也愈发广泛。例如，在公共养老金的管理中，私营部门的参与为资金的增值提供了可能，同时也引入了市场竞争机制。然而，这一模式的推广同样带来了监管上的挑战，如何确保社会保险资金的安全与高效运作，是摆在政策制定者面前的难题。此外，随着私法元素的渗入，社会保险制度中的合同关系愈发复杂。在这一过程中，平衡个体权益与社会公共利益，确保社会保险基金的公正性和透明度，成为法律规制的重点。

二

社会保险待遇给付公私二元构造的理论基础：分配行政与个人权利义务

准确地说，本文研究的对象是基于《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）第二条所规定的那些社会保险项目，即不包括商业保险等补充保险类型。这些保险项目尽管千差万别，但其基本的理论构造在于均存在公法上的利益再分配以及个人权利义务基础之双重面向。在这一理论框架下，社会保险制度不仅要考量效率问题，更应注重公平性原则。具体而言，包括设计合理的待遇给付机制，确保不同社会群体间的利益平衡，防止弱势群体权益受损。

（一）分配行政视角下的社会保险待遇给付

社会保险制度从建立之初，便带有劳动者权益保护等公法要素。更为重要的是，其具有公法上的利益分配功能，这表现为两个层面：

第一个层面是，社会保险自身的分配功能与属性。早在1951年，《中华人民共和国劳动保险条例》便得以制定，确立了劳动保险制度。最初这种劳动保险的目的在于“为生产服务”，该条例是在国家财政经济还未完全恢复时制定的，有些待遇规定偏低，实施范围上也只能采取重点试行办法。我国所采取的社会保险模式并非属于福利国家三种典型模式中的一种，而是历经先以劳动者和城镇为中心，然后转向其他群体和农村，进而实现覆盖面更广的全民参保的发展过程。特别是法定保险，本身是为了形成一种共同体的社会责任，换言之，保险的实质便是如此，即“用今天的钱来为明天买单”。当然，社会保险筹资是否一定与再分配有关，学界对此也有争议。有学者则认为，筹资与再分配之间密切相关，国家经由课税或计算保费，可以实现所得和财产的再分配。笔者赞同这种观点，尽管社会保险中的分配在形式上不是初级分配，但属于初级分配的延伸，其伦理价值诉求依然是公平。总体来看，社会保险正是以分配正义为基础，通过对形式公平的矫正，使社会达到实质公平正义。

在社会保险制度中，收入分配调整格局较为复杂：从缴费结构上看，用人单位和劳动者双方分担缴费责任，但基金最终用于遭遇风险的劳动者，因此是对劳资之间收入的再分配；从待遇给付对象上看，部分社会保险项目只给付发生了工伤、生育或医疗等风险的劳动者，在未发生风险的参保人与发生了风险的参保人之间亦会存在再分配效应；不同收入的参保者之间也会形成分配效应。现行各种社会保障基金的贡献主体是企业和个人，体现的是“多劳多得”的公平原则，这既体现于企业和个人在缴纳社会保障基金时的“多劳多得”和“多得多缴”，也反映了公民个人在职劳动时“多缴”与退休后“多得”的正相关。

第二个层面是，社会保险中的诸多利益调整可被纳入分配行政的范畴。我国学者也有类似主张，如有学者认为，现代行政法已变为自由防御型行政法与利害调整型行政法的结合。亦有学者认为，行政法创设民事权益的实质是以横向的利害分配实现行政目的。对于分配行政的研究最早来源于德国学者施密特·阿斯曼，他认为，所谓分配行政，是将秩序化与给付的现象囊括起来，嵌入系统的一种思考方式，由此，双极行政关系扩张为三极或者多极法律关系。山本隆司进一步指出，为了区分客观法与主观权利并加以关联，应以个人利益为基础，并在论证过程中，将多样的利益作为个人利益汇集为公益、客观法的媒介项加以考虑。阿部泰隆则为了将行政过程整体纳入法律制度设计，提出行政的系统论，将包含民事上的法律制度在内的政策实施方式大胆地予以重组。

行政法可以确定利益调整的标准以及给予事先的行政判断，也可以通过权力低成本地收集信息，形成权利义务，调整私人的利害关系，赋予当事人可预测性，预防和解决纠纷，进而实现多数人的利益。这一结构带有不同于民法也具有的利益调整功能之特殊性。

不难看出，尽管学者们的观点有所侧重，但总体来看，表现为如下一种进路，即开始强调行政法学存在多元利益，进而在权利义务形成阶段，即制度形成阶段便强调利益调整型行政法学思考方式的介入，其中存在三方面共性：

（1）法律关系开始多元化。不同于双向对抗式的二元法律关系结构，在分配行政的观念之下，行政法需要先确定利益调整的标准，而这种标准的确定需要综合考量各种利益以及它们彼此之间的关系，自然而然地，便形成了一种多元的法律关系构造。

（2）以利益调整为核心内容。学者们都强调考虑利益的多元化，进而需要统筹调整各种利益，考虑到利益的复杂性，从全局出发，将其把握。

（3）融合秩序化与给付、公法与私法，使得具体的分配决策更具整体性的思考和判断。在这一进路下，行政法的实践意义在于，不仅为国家行政管理提供了规范框架，而且促进了公共利益与个人权益之间的平衡。

结合社会保障行政领域，在建构医疗保险的相关制度时，就考虑到了我国在历史上所重视的特定群体利益，养老保险制度亦然，例如计划经济时期所确立的覆盖城镇的公费和劳保医疗制度，以及覆盖农村的传统合作医疗制度。1998年国务院颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，开始在全国范围内实施职工医疗保险制度，参保人数才迅速增加。社会保险制度从建立之初，对于选择何种对象作为保障对象本身便是利益调整的体现。发展至今，我国所建立的全民参保体系，其中如何缴费，是基于收入、群体，还是存在其他设计路径，都需要综合考虑利益的多元化，才能实现社会保险的可持续发展。

这也符合法律关系的多元化特征。在诸多涉及医疗待遇给付的案件中，医疗待遇给付究竟属于民事法律关系还是行政法律关系，始终存在争议。例如，赣州市医疗保障局瑞金分局、王某某医疗服务合同纠纷民事一审裁判案中，原告认为，社会保险经办业务管理不完全是行政管理活动，因审核不严造成给付不当得利事实的发生，致使被告受益，医疗保险基金受损，符合不当得利的法律关系特征，本案属于人民法院民事受案范围。兰州市社会保险事业服务中心、陈某珍不当得利纠纷民事二审民事裁定书亦然，二审上诉人认为，社会保险待遇给付的基础系民事法律关系。社会保险待遇给付所关涉的法律关系可分为两类：一是以平等性为基本特征的法律关系，典型形态涵盖社会保险合同、社会保险服务及社会保险投资等领域；二是以管理从属性为内核的法律关系，其代表性形态即为社会保险行政管理法律关系。社会保险经办机构因兼具行政管理职能与公共服务职能，使得经办法律关系并非单一的公法或私法关系，而是一种融合了公私法双重属性的法律关系。这种公私法律关系的混杂现象，为后文讨论的公私二元构造提供了现实基础。

（二）个人权利义务

将个人纳入社会保障体系中包括两种含义：社会保障系统的给付对所有公民开放，个人因而产生对社会保障体系的依赖。人生活于社会保障系统之外，但在有必要的时候，须有进入相应的功能系统的可能性。表现在社会保险中，《社会保险法》《中华人民共和国老年人权益保障法》《中华人民共和国军人保险法》中均有对个人缴费的规定。这些条款涉及个人权利义务的内容，以个人缴费和个人账户为主要代表。《社会保险费征缴暂行条例》中对个人缴费部分具有更详尽的规定，如缴费个人应当按时足额缴纳社会保险费。这对个人来说，属于一种法定义务。当然，当面临更具有强制性的制度设定时，这实则属于国家对个人生活的介入，强制缴费以及保险通常会转化为一种法定的权利义务，即上文所述相关立法中的规定，基于法律规范，所有符合条件的公民因此成为法定保险关系中的当事人。这实际上也改变了教科书中的一般性论述，即给付行政是一种授益行政行为的基本主张，因为这种缴费义务的确立是一种义务面向，而非授益性行政行为中所强调的权利面向。例如，美国肯塔基州在制定医疗责任强制保险立法时，将其立法目的表述为：“通过对医疗损害责任索赔制度的改革，促进居民的医疗服务和公共福利，实施医疗责任强制保险可以降低医疗责任保险的成本与提高医疗服务提供者对医疗责任保险的可及性，并保证医疗损害责任判决或和解能够得到满足。”考虑比例原则的相关要素，从其目的来看，社会保险通过不同渠道资金的筹措，最终是为了增加和维护社会公共利益，其目的具有正当性。

进一步从权利角度来看，对社会保险的权利究竟属于公法权利还是私法权利，学界一直以来都有所争议。总体看来，包括社会保险给付期待权与给付请求权在内的新型财产已经远远超出建立在民法基础上的私人财产，个人基本生存和未来发展的保障在很大程度上越来越有赖于国家提供的新型财产性权利。个人账户制度及其改革也确立了个人账户的本金和利息为职工个人所有，可以结转使用和继承。美国法上也有类似主张，即在个人账户下，劳工具有财产权利。在美国宪法第五修正案中，也规定不得对其削减或从整体上将其剥夺。个人账户中的基金，就如个人不动产中的其他财产权一样，将完全可以被继承。但是，即使是社会保险基金，也具有公权面向。因为社会保险基金是国家为保障社会福利而构建的风险共担机制，个人自由因此需受社会共同生活条件的约束。公权力之所以限制私有财产，是为了保障公民的社会保险权及整个社会的公共福利。可见，这种限制表面上体现为个人利益与社会利益的冲突，实质上是国家在两者之间所作的利益权衡。由此，社会保险基金作为一种具有社会权属性的财产，是属于符合法律规定、依法被纳入社会保险范围的参保人员这一类特定社会成员共有的财产，而非全体社会成员的社会财产。

之所以产生公私法属性的争议，是因为这种个人账户所形成的财产权存在限制，表现为社会保险给付待遇是一种延迟性的满足。从法律关系来看，参保人缴纳保费之后，需要经过一定时间且成就一定条件方可获得待遇给付。其条件设定的基础在于公法上的利益再分配以及个人权利义务，进一步地，这种条件一般是一种参保缴费义务。在这种义务基础上，单位缴费和个人缴费部分共同形成公共的社保基金，而后者又带有所有权的限制面向。

由此，社会保险中的个人权利义务形成了如下特点：

（1）权利义务与权力的叠加：尽管是个人的权利义务，但基于社会保险的特征，国家对于强制保险的规定，除个人权利义务之外，还增加了国家公权力的因素，如需要行政机关征缴的社会保险，亦需要行政机关提供更多的信息，以供参保人知晓并加入相应的社会保险项目。

（2）私法权利与公法义务、公法权利的叠加：个人参保义务属于法定的强制性义务，个人账户所产生的权益属于财产权，但由于公法上的共同利益所限，这种权利实现也是受限的。社会保险权具有公益实现的职能，因为在社会保险基金中，缴纳与使用是相分离的，劳动者并不是使用自己缴纳和用人单位为自己缴纳的特定款项，而是以一个劳动者的身份通过享受集体共同创造并长期积累的社会保险基金来实现自身的社会保险权。

三

“给付主体—给付对象”的公私混合法律关系

基于法律关系理论，在社会保险待遇给付中，还涉及更为复杂的公私混合的法律关系构造。法律关系理论主张，整体的法秩序是由无数个法律关系构成的，两个或者两个以上的法主体之间，受一个或者多个法规范所形成的关系被视为法律关系。德国行政法学者早在1971年便曾预测行政法律关系将是位居行政法主宰地位的概念工具，但行政法律关系的概念、内涵、体系等至今仍混沌不清。借助法律关系理论，可以涵盖不同的行政任务和领域，形成利益权衡和比较，进而使得其中各种利益权衡更具有整体性、交互性和动态性，但在这种框架性结构中，承担每项具体利益权衡和分配任务的概念工具仍然是行政行为。换言之，法律关系理论作为一种分析工具，运用于给付行政之中，可以将更多的给付活动纳入公法规范框架。更重要的是，在思考公民给付待遇请求权是否得以实现等问题上，如果忽略公法的价值，其在宪法意义和行政规划、政府决策等更需要公法调整的环节便会存在缺漏。

（一）法规范的公私混合

如果依据传统的公、私法二元划分理论来界定社会保险待遇给付，从制度表征来看，被保险人缴纳保险费以获得保险人的风险承担承诺，如发生疾病、生育、伤残等情形，最终由相应主体提供保险，这种关系看似非常接近私法上的双务保险契约，实则在法律上存在不同定性。

以医疗保险待遇给付为例，有学者在对医疗保险契约的研究中认为，该种契约属于私法契约，强调全民健保关系而产生的费用抵偿等问题是保险人与病患、保险人与医事服务机关之间的内部关系，这种观点容易被传统法学界接受，但是其忽略了健保基础关系对医疗契约的影响，这已与现有医患关系实务相脱离。也有学者认为，社会保险待遇给付中的法律关系属于公法法律关系，社会给付请求权建立于社会法关系之上。社会给付关系是存在于给付主体、给付受领人之间的权利义务关系。当然，其中债之关系只要不与社会法的特点相冲突，也可以适用部分私法关系的相应规定。针对健康保险法律关系，也有观点认为，保险关系的成立是自动的，只要满足法定条件，保险关系即刻生效。保险关系的成立仅依赖法定事实的存在，无须双方的合意，甚至不考虑当事人是否意识到这些法定事实的发生。未及时或疏忽申报也不会影响被保险人身份的获得及其保险权利。因此，全民健康保险中所有权利义务的产生、丧失和变更，都是依据有关健保的规定或其授权的命令来确定的，不存在任何当事人意志介入的余地。

无论是私法契约抑或公法契约，都是建立在公私二元划分的基础之上的，忽略了上文所探讨的社会保险待遇给付权利义务的复杂性。强制缴费等法定义务是最终能够实现给付待遇请求权本身的前提条件，而从其实现的内容来看，则带有个人财产权或所有权的属性，将其单纯地纳入公法抑或私法，都有失妥当。

（二）公私法律关系的具体表现

按照社会保险的过程，社会保险给付中的法律关系从筹资开始便呈现出公私混合特点，从给付待遇的实现角度来看，给付主体和给付对象之间亦形成了复杂的法律关系结构。

（1）私法法律关系：例如，重复报销等获利被视为民法上的不当得利。例如，赣州市医疗保障局瑞金分局、王某某医疗服务合同纠纷民事一审民事判决书称，因本案涉及医疗保障基金受损，法院将其认定为符合不当得利的特征，纳入法院民事裁判范围。兰州市社会保险事业服务中心、陈某珍不当得利纠纷民事二审民事裁定书中，法院也是从不当得利角度予以探讨，认为社会保险系政府集中相对人的保费进行投资或作为承办人进行商业保险，进而社保待遇给付应为民事法律关系。甘肃省兰州市中级人民法院民事裁定书中也有类似主张，按照法律关系的产生基础，可以分为基于合同的法律关系和非基于合同的法律关系，社会保险合同法律关系是以合同为基础的法律关系。根据《中华人民共和国民法典》第九百八十五条规定，通过民事程序的不当得利救济具有可操作性。换言之，在司法裁判中，对于不当得利的判断，主要途径是将其纳入民事法律关系加以观察。当然，这种判定主要是基于司法实务或者司法裁判的便宜性，学理上是否妥当仍可进一步探讨。例如，德国公法理论中的公法不当得利，又称公法上返还请求权，最早由联邦德国学界与行政法院于1949年提出，属于国家责任制度的一项构成内容。该概念最初是指以恢复原状为宗旨的结果除去请求权，归属于广义的国家责任体系。

在社会保险待遇给付中，给付的目的是特定的，如满足养老、医疗等特定需求。因此，这种待遇返还请求权，首先应当发生在社会保险给付法律关系之中。其次，公法上不当得利请求权的发生需有财产变动。此时，利益受损人享有请求受益人返还财产利益权利，利益受益人负有返还不当得利的法律义务。如果原行政行为的效力由于法律上的原因消灭，或者至始无法律上的原因，则可认为行政相对人通过行政给付的方式获得了不当得利。根据德国联邦行政法院所创建和发展出来的“反面理论”，行政主体可用行政处分的方式要求行政相对人返还。当然，在社会保障待遇给付的追回中，要贯彻信赖保护原则，实现个人信赖利益与公共利益的平衡，则应当首先适用公法上的不当得利。

（2）公法法律关系：在社会保险给付待遇实现中，公法法律关系也表现在多种情形之中。例如，以行政给付案由为核心的公法法律关系中。如在徐某红、某市医疗保障事业管理中心行政二审行政判决书中，原告请求医疗保险待遇给付的行政确认即为行政纠纷。法院认为，职工基本医疗保险属于社会保险中的一项险种，参保人享受医疗保险待遇，以缴费义务人依法缴纳医疗保险费为基本法定前提。所谓依法缴纳，根据《社会保险法》第六十条之规定，用人单位依法缴纳包括医疗保险费在内的社会保险费，是指缴费义务人自行申报、按时足额缴纳保险费，除经征收机关依法核准的缓缴、减免情形外，逾期缴纳、补缴社会保险费不属于依法缴纳社会保险费。本案中，徐某红及其所在单位于2022年4月7日缴纳的徐某红2022年3月的职工基本医疗保险费，其中含有逾期缴纳滞纳金，征收机关征收滞纳金为处罚措施，表明该逾期缴纳行为不具合法性。原告作为职工医疗保险的申请者，与法律法规授权的组织之间形成行政法律关系。当然，其中的细节在于，单位缴费作为个人是否最终能够获得待遇给付的要件之一，会影响个人的待遇给付。单位及时缴费与个人保险待遇的实现紧密关联，特别是单位中断缴费时，个人参保权益如何维护仍值得注意。单位未能按时缴费不仅会影响参保人员当前的医疗保险待遇，还可能对其长期的保险记录产生影响。代扣代缴制下，劳动者社保权益受损常常源于用人单位未充分履行缴费义务，而劳动者对此缺乏有效监督手段。加之社保权益计算本身较为复杂，导致劳动者即使发现权益受损，也难以提出明确的赔偿诉求和具体的计算方式。

此外，各种社会保险定点机构可能也会与经办机构、社会保险事务管理中心之间形成行政法律关系。例如，某医院不服医疗保险事务管理中心解除行政协议申请行政复议案中，行政复议机构审查认为，依照《社会保险法》规定，被申请人具有订立本案《医保服务协议》的法定职责，申请人具有定点医疗机构资格；签订协议是为了保障广大参保人员享受基本医疗保障服务、促进社会保障及卫生事业的发展；协议主要内容是申请人提供医药服务，被申请人进行监督管理，符合行政法上权利义务的法律特征，因此本案《医保服务协议》在合同订立主体、合同目的、合同内容等方面均符合行政协议特征，依法属于行政复议受案范围。其中存在的法律关系包括医院和医疗保险事务管理中心的医保服务协议，被归入行政协议。参保人与基本医疗保障服务提供者之间的关系仍属于民事法律关系，但由于参保人的利益实现此时已依托于医保服务协议，换言之，这种协议内容上本就是约定由申请人提供医药服务，目的是保障参保人员享受基本医疗保障服务。如本案例专家点评：“本案对于行政协议的认定、效力、审查范围和审查方式均有所体现，在合法性、合理性、合约性方面兼顾了行政优益权和私主体的合法权益，同时保障了社会公共利益，体现了行政协议在公共管理和公共服务方面的独特制度价值，也体现了行政复议对于实质性化解行政争议的重要作用。”在社会保险等公共服务领域，大量行政协议的运用的最终目的仍在于私主体的合法权益保障，也就是说，即使在行政协议中，如果从行政过程的角度来看，也存在公法与私法的交错现象。

从法律关系，尤其是从公法、私法法律关系的双重视角来看，其中带有持续性特征的法律关系增多，意味着可以将私法上的债权债务关系加以修正，形成可适用的模式，如公法上的债权债务关系。进而对行政法律关系中的可能利益结构以及立法者对于各种利益结构所采取的不同调整、分配机制等加以关照。由此，需强调事前之利益调整、分配机制，如行政程序的重要性，以及事后的救济，如行政诉讼之间的功能互补。这也意味着从筹资待遇开始便需要加以公法、私法的双重视角考量。

四

公私法律关系中筹资待遇设定与给付请求权的实现

《社会保险法》第十二条规定，用人单位按本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入统筹基金；职工按本人工资的比例缴纳基本养老保险费，记入个人账户。第十五条规定，基本养老金由个人累计缴费年限、缴费工资等因素确定。第二十五条规定，城镇居民基本医疗保险实行个人缴费和政府补贴相结合，特定群体个人缴费部分由政府补贴。第三十四条规定，国家根据行业工伤风险程度确定行业差别费率，并在行业内依相关情况确定费率档次。由此可见，在确定给付待遇之前，相应的给付基准设定是基础，关于计算标准、个人账户金额、工伤发生率等，不仅是技术层面的考量，更需要在法律层面加以考量。

（一）从技术到法律：筹资标准设定的公、私法维度

从各种不同保险类型的筹资比例来看，国家、单位、个人分别承担多少，何时需要国家补贴，实际上表现了国家对待社会保障制度的一种整体架构思路。如《社会保险法》所确立的是“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，“社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应”这一基本原则。这种基本发展定位决定了我国社会保险发展始终在追求实现覆盖面广的目标，将社会保险范围逐渐扩大。同时，要与经济发展水平相适应，意味着经济基础是社会保障，包括社会保险制度的前提条件。有学者将我国社会政策发展分为三个阶段：依附范式（1949—1978），社会政策服务于经济政策；兼顾范式（1979—2022），经济政策兼顾社会政策；互构范式（2023—2035），二者地位并重。在此，经济政策不仅影响社会政策的功能地位和演进进度，还影响社会政策的具体覆盖范围、受益人群和待遇标准。只有从顶层开始统筹政策与制度之间的关系，以及各政策间的关系，才能够充分发挥社会政策服务民生的效用。

首先，对于筹资标准设定需要依靠何种法律性质调整，法学界讨论不多。如有研究德国社会保险法的专家指出，在德国法的自治管理框架下，需要制定社保基金收支平衡法则来界定参保人与国家的财政责任。按照保险原理，在筹资阶段先确定保障项目和标准，依此确定筹资水平，做到“以支定收”；在基金支付阶段再依据所筹集的保费设定保险待遇，实现“以收定支”。以我国的养老保险为例，《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》指出，综合考虑物价变动、职工平均工资增长、基金承受能力以及财力状况等因素，完善职工基本养老保险待遇水平调整机制；全面落实城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金标准。无论是从学理还是从实践来看，筹资待遇标准设定是国家行使公权力的体现。特别是，我国正面临人口老龄化、新业态与灵活就业格局，以及深化改革必然触及利益格局再调整等复杂局面，这些都可能会引发社会风险，社会保险制度尚未形成有效的应对机制。

公法对整体的制度框架的确定，应借助利益分配型的行政法思路，进行规划、决策阶段的利益权衡，通过立法形式加以固定，这也符合改革应遵循法治框架的总体要求。特别是通过公众参与，包括征求意见、座谈会和民意调查等形式，提高行政决策的可接受性。作为筹资基础之预算，人社部门可组织参保人代表全程参与经办机构预算编制，在理性对话与协商中表达其主张。统筹地区政府在作出待遇调整决定之前，应充分开展立法听证，充分吸收相关的利益群体，如参保单位、参保者以及医疗机构代表的意见，借助决策程序民主化实现其内容的科学性。此外，说明理由、社会风险评估等程序性制度在决策和规划领域同样重要。更为重要的在于行政决策层面，鉴于我国社会保险制度存在的地区差异，通过统筹管理，消除社会保险待遇的制度冲突，特别是跨区域的社会保险转接等，可以更好地提高社会保险基金利用率，实现社会共济。

其次，筹资比例的考量实质上是对个人、政府以及单位责任的确立。通常而言，社会保险筹资由公民及用人单位按比例负担，政府给予一定的补助。学界对于这一问题的讨论在于个体责任的范围以及政府补助的正当性。对于个体责任的范围，学者们普遍强调扩大社会政策领域的个体责任，课以个体相应的照护责任。如我国基本养老保险中，大量城镇就业人员仅被缴费较低、保障不稳定、水平有限的城乡居民社会养老保险所覆盖，“漏保”“脱保”“断保”的情况仍然存在。而其中的政府补助对象主要为低收入群体等，既然定位为补助，那么确定多少金额的补助才能实现目的，如何规范利用补助等均是行政法学的调整内容。

（二）社会保险待遇给付请求权的附条件实现

社会保险待遇给付请求权同社会救助请求权相比，具有特殊性，即使相对于纯粹的私主体权利来说，也具有自身的特点。原因在于，社会保险权益是一种针对未来事项所设计的制度，被保险人因保费所成立的保险关系，由此所产生的相应权益，如养老金、医疗保险金等是否能够获得以及何时可以获得，都存在不确定的状态，这增加了这种权益实现的不确定性。

基于公法、私法混合的特性，参保人依法依规缴费是权益得以实现的基础。这种缴费关系为保障基本养老保险的资金和待遇条件提供支撑。因此，法院裁判案例中常出现如前文所提及的因单位未及时缴纳相应费用，导致个人无法获得相关待遇给付的情形。即使在其他保险领域，如工伤保险，也有类似情形。只是在工伤保险中，基于《社会保险法》规定，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。这是因为工伤保险和养老保险相比较，前者所针对的是“一次性事故”，而后者则针对的是具有代际和延迟效果的利益给付。不管是何种情形，中断参保均会对个人实现给付请求权形成阻碍。《国务院办公厅关于健全基本医疗保险参保长效机制的指导意见》（国办发〔2024〕38号，以下简称《指导意见》）明确要求，引导公民第一责任人意识，特别是强调完善激励约束、分类资助参保等措施，这些都形成了对参保人的激励机制，以促进更广泛的社会参与和保险覆盖的稳定性。如《指导意见》中，为激励大病保险参保，对断保后重新参保的人员，可下调其保险年度最高支付限额；而对连续缴纳居民医保达四年的参保人，则可适度上调这一限额。实践中，还存在一种主张，即个人账户制度本身便是一种激励机制，但近年来，关于是否废除个人账户，一直存有诸多争议。主张废除个人账户的学者认为，个人账户缺乏风险分散功能，在控制医疗开支方面效果有限，同时面临监管成本较高、隐性资金损失较大等问题，因此建议逐步取消。而主张保留的观点则指出，个人账户在医疗支出和资金积累方面具有一定作用，但需在使用范围、方式及个人与政府责任等方面进行改革。还有观点提出，将个人账户的所有权属性转变为请求权，即保留个人账户的形式而改变其法律属性，作为介于废除与保留之间的转型路径。实际上，废除个人账户的主张是建立在当下统账结合的模式如何更好地实现社会保险功能，即更好地实现社会共济目的背景之下的。

要实现这种给付待遇权，需解决其规范基础问题。如杜某友、山西省临汾市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书中，法院认为，只要公民、法人或其他组织享有给付请求权，即可依法向人民法院提起给付之诉。该请求权可能来源于法律、法规、规章的规定，也可能来源于行政决定、行政协议的约定，或行政承诺。仅当从任何角度均明显且确定地不存在给付请求权，或该权利不可能归属于原告时，方可否定其诉权。换言之，给付请求权的基础在于法定、约定抑或决定、承诺等多种形式。实践中，法定常以社会保险待遇核定形式出现，即行政决定。实际上，一个概括的保险给付请求权是基于法定给付事由发生，包括保险资格、等待期间的经过、保险事故的发生等，在要件满足的时点给付请求权即已成立，并不待保险人之核定始生效力。由此，这种核定只是一种资格确认。例如，前述兰州市社会保险事业服务中心、陈某珍不当得利纠纷民事二审民事裁定书中，法院认为，上诉人兰州市社会保险事业服务中心隶属于兰州市人力资源和社会保障局并行使该局赋予的行政职权，其对被上诉人陈某珍的工伤保险待遇依法行使审查权，双方之间系管理与被管理的关系，而非平等主体之间的法律关系，故双方之间因发放工伤保险待遇产生的纠纷不属于法院受理民事诉讼的范围。本案中，社会保险事业服务中心是社会保险经办机构改制后的主体，实质上是事业单位。基于相关立法规定，社会保险经办机构虽以事业中心形式架构，但基于授权具有保险待遇核定和支付职能，所以其可以成为行政主体，由此才引发了待遇认定即行政行为和行政争议。这种核准只是行政确认，因此其及时核定是实现给付请求权中的受益部分之保障。还有其中的行政协议部分，如前文所述，某医院不服医疗保险事务管理中心解除行政协议申请行政复议案中的行政协议，则等于概括性地赋予了相应群体请求给付的可能性。

由此，社会保险待遇给付请求权的实现包括如下可能：（1）基于劳动关系（民事法律关系）产生的社会保险待遇给付资格（强制缴费义务）+ 行政确认。这种模式下，以用人单位与劳动者之间的民事劳动关系为基础法律前提，基于法定强制参保和强制缴费义务，形成社会保险待遇的原始资格，再经由社会保险部门的登记、审核、核定等行为，将抽象的资格权益转化为具体、可主张、可兑付的给付权利。（2）基于协议，尤其是涉第三人，即保险待遇申请者利益的协议来实现社会保险待遇给付。例如，以医保、养老等公共服务领域的行政协议为载体，行政机关与公共服务机构达成权利义务约定，协议内容牵涉不特定多数参保申请人、待遇申领人的第三人利益。最终形成社会保险待遇给付请求权实现的公私二阶架构，这实则契合了社会保险制度公私融合的属性特质。

结语

从公法、私法混合视角考察社会保险待遇给付的意义在于，将法律关系引入给付行政之中，通过观察具体领域，可以考察法律关系对塑造给付行政秩序，进而完成社会法法教义学意义上的规范架构任务。当下，我国各种社会立法正在频繁制定与修改之中，如果仅从某一角度观察，则无法真正实现其中的“社会”功能，即在确保公共利益和个人利益之间实现平衡，这也是社会法之所以日渐独立的理论基础，即其本身正是公法、私法打破界限、实现互助的领域表现。

但除此之外，公法与私法双重视角的考量，对于不断进行各种改革试点的社会保险，乃至社会保障领域来说，是及早将社会政策决策纳入法治框架，均衡各方利益，设计更符合不同群体、不同需求的社会保险政策之现实需求。这是因为，长期以来，我国社会保障领域法治规范数量虽多，但较为碎片化。同时，社会保障制度政策裁量空间较大，公私法交叉视角能够更好地融合彼此优势，兼顾制度公益导向与带有个别化特征的公民权利。例如，从公法角度来看，为更好地实现参保人利益，除上文所述规划、决策等方面的公众参与来说，更为重要的是从个体角度来看，参保缴费固然是法定的义务，但行政机关就此所需提供的服务、咨询等，也是其所应负的义务。这其中，也包括行政机关应设计更好的转接续保、异地衔接等机制。社会保险内嵌私法属性要素，强调主体合意与利益平衡，保障契约缔结公平和权责对等并统筹法定强制参保与补充自愿参保。总体而言，将社会保险待遇给付的考察视野前移至筹资决策阶段，并结合传统司法裁判的事后救济路径，形成事前规制与事后保障相结合的治理模式，能够构建完整的权利保护闭环，从而为参保人提供更为周全、严密的法律保障。

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《法治社会》2026年第3期目录

【学术专论】

1.法学的知识地图

陈景辉

2.论社会保险待遇给付的公私二元构造

胡敏洁

【《生态环境法典》实施专题】

3.《生态环境法典》中的“责任主体”：概念内涵与规范意蕴

林潇潇

4.《生态环境法典》的生态民生观及其体系化表达

张璐

5.《生态环境法典》核聚变监管条款的规范内涵与体系展开

胡帮达

【《刑事诉讼法》第四次修改专题】

专题絮语

《刑事诉讼法》第四次修改的问题意识与改革关切

陈光中

6.数字时代侦查监督的实践考察与优化路径

——以《刑事诉讼法》第四次修改为背景

胡雨晴

7.第四次《刑事诉讼法》修改背景下罪错未成年人先议制度的本土化构建

曲艺奇

【青年法苑】

8.论刑事程序的刚性与柔性

蔡元培

9.智慧法院建设中数据处理的风险审视与法治因应

——基于数据生命周期理论

刘明鑫

10.信息权利冲突中的比例原则适用：反思与重构

徐崇凯

11.刑事领域环境恢复性司法的规范定位、价值阐明与制度建构

程骋、黄弘毅

《法治社会》（双月刊）是在广东省法学会长期编辑出版《广东法学》内刊基础上创办的公开出版发行的法学学术理论刊物。办刊宗旨为：立足广东、面向全国，及时报道广东及全国法学法律界最新研究成果，传播最新法治信息，交流最新学术思想，促进法学研究成果的转化应用，为我国社会主义法治建设和法学研究事业的繁荣发展服务，为建设法治中国、法治广东服务。

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责任编辑 | 王睿

审核人员 | 张文硕 毛琛昕

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