重点行业节能降碳进入三年攻坚期，“E”议题走向硬约束

今年全国节能宣传周时间为6月15日至21日，活动主题是“节能新起点 低碳向未来”。就在节能宣传周的第一天，也就是6月15日，国家发展改革委发布《国家发展改革委等部门关于开展重点行业节能降碳改造攻坚三年行动的通知》（下称“通知”），组织开展钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、甲醇、煤电等重点行业节能降碳改造攻坚三年行动。

政策具体讲了什么？划重点也划底线

简单说，这次《通知》既是在“划重点”，也是在“划底线”。

划重点

所谓“划重点”，是指政策没有停留在原则性表述，而是直接点到重点行业的工艺、装置和设备。哪些环节要改、哪些设备要升级、哪些能源利用方式要优化，文件中都有比较明确的方向。

电解铝行业。推动铝电解槽等生产装置节能降碳改造， 应用新型稳流保温铝电解槽、石墨化阴极、高质量阳极、电解槽上部集气密闭等先进技术设备，推广 500kA 及以上大型电解槽，加快电机、风机、水泵、热泵、空压机、变压器等用能设备更新升级。 优化烟气余热高效回收和梯级利用体系，推广低温余热发电技术应用。300kA 以下预焙阳极铝电解槽、15 万吨/年以下独立铝用炭素项目、老旧低效自备燃煤机组等应加快改造升级。

国家发展改革委在答记者问中，将本次重点任务概括为三个方面：推广先进节能降碳技术装备，推动重点工序和装置改造升级，推动能源消费绿色化、低碳化。

■ 设备和工艺要更新

文件提出，要推广高炉大比例球团冶炼、新型稳流保温铝电解槽、窑炉富氧或全氧燃烧系统、高效催化裂化烟气轮机等先进工艺技术装备。

同时，锅炉、电机、风机、泵、空压机、变压器、汽轮机等用能设备，也被纳入更新升级范围。

这说明，本轮节能降碳改造不是单纯靠管理降耗，而是要落到产线、设备、工艺和能源系统本身。

■ 重点工序和核心装置要改造

《通知》针对不同行业分别提出改造方向，涉及高炉、转炉、铝电解槽、玻璃窑炉、炼油核心装置、煤气化炉、合成塔、煤电机组等关键环节。

值得注意的是，文件对不少装置和工艺使用了“加快改造升级”的表述。这意味着，政策已经梳理出一批重点改造对象，不是泛泛要求企业“提高能效”，而是把任务压到了具体生产过程和核心设施上。

■ 能源消费要向绿色低碳转型

这里不能只理解为“多用绿电”。文件中的能源消费绿色化、低碳化，范围更宽。

一方面，是提高能源资源利用效率，包括余热回收、余能发电、副产煤气和余热余压高效回收等。

另一方面，是推动原料燃料绿色低碳替代、用能系统电气化改造，以及具备条件的煤电机组低碳化改造。

煤电行业尤其值得关注。文件不仅要求煤电机组节能降碳，还提出快调、深调、宽负荷等高效调节能力改造。也就是说，煤电的转型方向不只是降低煤耗，还包括提升调节能力，更好支撑新能源消纳和电力系统峰谷平衡。

落实新一代煤电升级专项行动要求，推动煤电快调、深调、宽负荷等高效调节能力改造应改尽改，鼓励煤电与新能源融合发展。

划底线

如果说“划重点”解决的是企业该往哪里改，那么“划底线”解决的就是企业最晚什么时候必须改、改不到位会面临什么后果。

■低效产能面临硬约束

这也是本次政策最强硬的地方。

文件明确，到2028年底，重点工业行业达到现行能效标杆水平的产能比例要明显提高。

到2028年底，钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、 合成氨、甲醇等工业重点行业达到现行能效标杆水平的产能比例平均提高20个百分点，煤电行业力争提高15个百分点，能效基准水平以下产能基本清零，累计形成节能量1亿吨标准煤以上、减排二氧化碳2亿吨以上。

更直接的是，能效未达到强制性能耗限额标准限定值和基准水平的项目，应在2028年底前完成改造，力争达到标杆水平；不能按期完成改造，或改造后仍不符合要求的项目，应按规定淘汰关停。

能效未达到强制性能耗限额标准限定值和基准水平的项目，应于2028年底前完成改造，力争达到标杆水平，不能按期完成改造或改造后仍不符合要求的项目应按规定淘汰关停；能效优于基准水平的项目，应按要求推动能效水平应提尽提。

因此，对于相关行业企业来说，《通知》一方面给出了改造方向，另一方面也设定了底线要求。

设备工艺怎么改、能源系统怎么优化、低效产能什么时候必须完成改造，文件都已经给出较明确的政策信号。2028年底，将成为本轮重点行业节能降碳改造的关键节点。

为什么是现在？工业重点领域节能政策梳理

这次《通知》的出台，并不是节能降碳政策的突然加码，而是前期工业重点领域节能政策连续推进后的集中落地。

简单来说，过去几年政策已经先后完成了几件事：先把能效“尺子”立起来，再告诉企业“怎么改”，再把适用范围从高耗能行业扩展到更广的工业重点领域，随后通过分行业专项行动推动重点行业先行。到这次三年行动，政策开始把这些要求整合成一个有时间表、有行业清单、有硬约束的攻坚任务。

先划线

2021年，国家发展改革委等部门发布《关于严格能效约束推动重点领域节能降碳的若干意见》，提出以能效约束推动重点领域节能降碳。文件明确，要科学设定重点行业能效标杆水平和基准水平，引导未达到基准水平的企业对照标杆实施改造升级。

同年发布的《高耗能行业重点领域能效标杆水平和基准水平（2021年版）》，进一步把这套“尺子”具体化。标杆水平可以理解为先进目标，基准水平则是底线约束。也就是说，从这一阶段开始，重点行业的节能降碳不再只是原则性要求，而是有了可以对照、可以评估、可以监管的标准。

怎么改

2022年，国家发展改革委等部门发布《高耗能行业重点领域节能降碳改造升级实施指南（2022年版）》。如果说2021年的政策重点是“按什么标准判断”，那么 2022年的实施指南开始回答“不同行业具体怎么改”。

文件提出，对能效在标杆水平特别是基准水平以下的企业，要推广先进技术装备，加强能量系统优化、余热余压利用、污染物减排、固体废物综合利用和公辅设施改造。这一步的意义在于，节能降碳开始从标准约束，进一步走向行业工艺、设备和系统改造。

从高耗能行业扩展到工业重点领域

2023年，国家发展改革委等部门发布《工业重点领域能效标杆水平和基准水平（2023年版）》。值得注意的是，文件名称从此前的“高耗能行业重点领域”，变为“工业重点领域”。

这意味着，能效标杆和基准体系不再只是少数高耗能行业的管理工具，而是进一步扩展为工业绿色低碳转型中的基础性政策工具。政策也从“先抓一批高耗能行业”，逐步转向“推动更广范围工业重点领域对标提升”。

从标准和指南转向分行业专项行动

2024年，国务院印发《2024—2025年节能降碳行动方案》。这份文件的背景很明确，就是要采取务实管用措施，尽最大努力完成“十四五”节能降碳约束性指标。文件提出，2024年、2025年重点领域和行业节能降碳改造分别形成约5000万吨标准煤节能量、约1.3亿吨二氧化碳减排量。

随后，国家发展改革委、工业和信息化部、生态环境部、市场监管总局、国家能源局联合印发钢铁、炼油、合成氨、水泥 4 个行业节能降碳专项行动计划，分别为《钢铁行业节能降碳专项行动计划》（发改环资〔2024〕730号）、《炼油行业节能降碳专项行动计划》（发改环资〔2024〕731号）、《合成氨行业节能降碳专项行动计划》（发改环资〔2024〕732号）、《水泥行业节能降碳专项行动计划》（发改环资〔2024〕733号）。

这些专项行动计划，已经不只是提出标准，而是开始分行业明确目标、任务和改造方向。也就是说，政策开始从“给标准、给指南”，转向“分行业、定任务、抓落地”。

2024年7月，《电解铝行业节能降碳专项行动计划》（发改环资〔2024〕972号）印发，进一步把电解铝行业纳入专项推进。至此，钢铁、炼油、合成氨、水泥、电解铝等高耗能、高排放行业，已经陆续进入专项节能降碳行动框架。

三年攻坚

在前面这些政策基础上，2026年，国家发展改革委等部门发布《关于开展重点行业节能降碳改造攻坚三年行动的通知》。这次文件把重点放在钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、甲醇、煤电等9个行业，要求利用3年时间全面实施节能降碳改造。

国家发展改革委有关负责同志在答记者问中也提到，重点行业能源消耗和二氧化碳排放规模大、强度高，是提高能效、压减煤炭、降低碳排放的重中之重。同时，目前部分行业仍有较大改造空间，一些行业能效标杆水平产能占比仍不足30%，部分行业还有超过10%的产能能效低于基准水平。

这也解释了为什么是现在。

过去几年，政策已经完成了标准体系、技术路径和行业专项行动的铺垫；而重点行业的存量产能中，仍然存在明确的能效提升空间。进入2026年后，相关工作不再停留在“倡导改造”或“分行业试点推进”，而是进入一个更集中、更具约束力的三年攻坚阶段。

因此，这次三年行动的意义，不只是再发一个节能降碳文件，而是把前期形成的能效标杆、基准水平、实施指南和专项行动，进一步压实为2026—2028年的时间表和任务书。

到2028年底，重点行业要完成一轮存量产能能效再造。这个时间点，也成为碳达峰前工业重点领域节能降碳改造的重要中期节点。

企业如何应对？未来还要关注什么？

对相关行业企业来说，这次《通知》不是一份可以“看过就算”的政策文件，而是需要转化为具体项目安排的行动信号，可以借鉴TNFD中LEAP的分析逻辑，将应对工作拆解为四步。

1

Locate：定位差距

企业需要尽快摸清自身家底，对照能效标杆水平、基准水平和强制性能耗限额标准，梳理哪些产能已经达标，哪些仍低于基准水平，哪些设备接近淘汰边界，哪些工序还存在余热余压利用、电气化改造、绿电替代和燃料替代空间。尤其是低于强制性能耗限额标准限定值和基准水平的项目，应尽早形成清单，避免临近2028年底时被动整改。

2

Evaluate/Assess：评估改造空间和约束风险

本轮政策涉及的不是某一台设备、某一道工序，而是工艺技术、用能设备、余热余压利用、能源结构优化和系统运行效率的综合升级。企业需要围绕重点工序和核心装置，评估改造可行性、投资规模、节能减排效果、停产检修窗口和达标风险，判断哪些项目必须优先改，哪些项目存在被淘汰关停的压力。

3

Prepare：准备项目化行动方案

企业应将节能降碳要求转化为2026—2028年的改造路线图和项目清单，把技术路线、资金安排、施工节奏、政策支持申请、节能量和减排量测算统筹起来。改造完成后形成的能效提升、节能量、减排量和能源结构变化，也将成为企业碳管理、ESG披露、绿色金融评价和供应链客户沟通的重要依据。

从未来趋势看，工业重点领域节能降碳还会继续深化。

一方面，2028年底是本轮三年攻坚的关键节点，但不是政策终点。根据《通知》安排，2028年起还将结合实际视情进一步拓展实施范围，增加其他行业压茬推进。这意味着，当前九大行业只是重点攻坚对象，后续更多工业行业也可能被纳入类似的节能降碳改造框架。

另一方面，能效约束和碳排放管理会进一步联动。未来企业面对的不会只是“能耗是否达标”，还会包括碳排放强度、产品碳足迹、碳市场履约、绿色电力使用比例和供应链低碳要求等多重约束。工业企业的绿色转型，也将从被动达标逐步转向主动提升能效、优化能源结构和增强低碳竞争力。

总体来看，这次三年行动释放出的信号很明确：重点行业节能降碳已经进入工程化、清单化、硬约束阶段。对企业而言，越早完成能效诊断、项目储备和改造路径设计，越有可能在后续政策执行、资金支持和市场竞争中占据主动。

供稿：俞璐

编辑：张瑞环

审核：王昕