美国国会被边缘化？美国学者称，特朗普修辞暴露权力分歧

特朗普并不拥有这个政府——尽管他的做派仿佛国会并不是在宪法权力和权威上与他平等的机构。在最近一次就新近促成的伊朗协议与记者的交流中，美国总统唐纳德·特朗普被问及，是否计划将这项协议提交国会。特朗普说：“我从没想过要提交——甚至从来没想过这件事，但我会的。我会把它送交国会。我喜欢这个主意。”

总统这番表态中，最值得注意的并不是“我会送交国会”，而是“我从没想过这件事”。在一个以权力分立为基础的宪政体系中，国会的同意不应只是总统在记者追问后才想起来的一个念头。尤其是在战争、和平和外交政策问题上，国会是公众代表参与国家决策的关键场所。

就这项具体协议而言，国会究竟应发挥什么作用，目前还不清楚。美国宪法赋予参议院正式批准或否决条约的职责。但总统也经常在不提交参议院表决的情况下达成国际协议。因此，法律界和立法者常常会就是否依法必须获得国会批准，以及总统何时可以单独行动产生分歧。

但法律问题并不是唯一的焦点。特朗普的这番话之所以耐人寻味，是因为它显示，国会从一开始就不在他的考虑范围内。这与特朗普一贯的表述模式相吻合。在公开讲话中，他很少把国会描述为一个与总统平起平坐的政府分支。国会在他的叙述中更像是障碍、听众、施压对象、橡皮图章，或者事后才被想起的存在。

作为研究媒体与总统修辞的学者，同时也是弗兰克·丘奇研究所的冠名教授，长期以来一直密切关注总统如何谈论权力。该研究所旨在纪念已故参议员弗兰克·丘奇，他曾主持一个委员会，致力于确保国会在监督行政部门活动中的作用。总统使用的语言，往往不仅透露他们打算做什么，也反映出他们如何理解美国的宪政体系本身。

2016年，特朗普接受共和党总统候选人提名时，谈到美国面临的问题曾说：“只有我能解决。”

美国宪法并不把总统设想为政府的“主人”，也没有赋予其自上而下、绝对化的决策特权。相反，宪法把总统置于一个权力分立的体系之中。权力由多个机构分掌，没有任何一个职位凌驾于其他机构之上。

现代总统权力的扩张并非始于特朗普。两党总统都曾主张广泛的单边权力，尤其是在外交事务、战争权力、移民、紧急状态、关税和行政措施等领域。

特朗普也不是第一个绕开国会、直接诉诸公众的总统。政治传播学者把这种策略称为“修辞型总统制”。其基本逻辑并不复杂。随着大众媒体成为政治的核心，总统越来越多地通过公开传播为自己的议程争取支持，并从体制外向国会施压。

为了说明直接向国会施压与转向公众争取支持这两种方式的差别，亚伯拉罕·林肯曾积极游说议员通过第十三修正案，该修正案宣布奴隶制非法。富兰克林·德拉诺·罗斯福则通过新闻发布会和面向全国广播的炉边谈话，为其“新政”计划争取支持。这种变化改变了总统职位。总统不再只是政府的管理者，也成为持续在公众面前展现领导力的人物。

特朗普代表了这一理论的进一步转向。他不只是越过或绕开国会，向公众为自己的行动辩护。他的说法常常仿佛国会对国家权力并没有独立主张的正当性，立法机构的主要职责只是无条件支持他。比如，在国会投票限制特朗普对伊朗动武的权力后，他把支持这项措施的人——包括一些共和党人——称为“不爱国”。

和特朗普一样，其他总统也曾把权力人格化。2006年，总统乔治·W·布什在为继续让唐纳德·拉姆斯菲尔德担任国防部长辩护时说：“我是作决定的人，而我决定什么是最好的。”这句话之所以广为流传，是因为它似乎把行政权压缩成了一个人的意志。

但特朗普的态度似乎比布什更进一步。他说话时常给人一种印象：当上总统，就意味着自己比任何人都懂得更多，比任何人都能更果断地行动，也比任何人都更不应受到质疑。他曾对美国新闻网站阿克西奥斯表示，就他目前所见，自己行使权力的能力“没有限制”。

当特朗普这样说话时，总统权力听起来更像是个人优越性的体现。他的话模糊了一个根本性的宪法原则：没有任何政府官员可以不受审视、不被纠正，也不受制度约束。

1941年12月8日，美国总统富兰克林·D·罗斯福在国会联席会议上发表讲话，请求对日本帝国宣战。他发言后不到半小时，参众两院即通过宣战决定。

国会并不只是与总统相对立的另一个权力中心。它还是公民在国家政府中获得最直接代表的机构。国会议员由各州和各选区选举产生。他们的职责包括听取选民意见、考虑地方关切、辩论政策、批准支出、监督行政部门以及制定法律。

当总统把国会视为可有可无时，他实际上也在把“代表”视为不必要。而当代表变得不必要，问责也可能随之被搁置。国会是公共权威转化为政府权威的地方。在代议制民主中，人民才是主权者。公共权力，也就是政府代表人民行使的权力，并不源自总统，而是源自公民，并通过选举、审议、法律和同意进入政府。

围绕伊朗的问题暴露了这种张力。当国会试图限制或审查特朗普对伊朗使用致命武力的权力时，争论的不只是军事战略。争论还在于，国会授权和监督是否仍然是决定是否动用武力，以及是否把美国军人送入可能丧命处境中的正当决策环节。

国会并非不会犯错，宪法也没有暗示国会的判断应当自动凌驾于总统意志之上。此外，并非每一项国际协议都需要同等程度的国会参与。也有可能，公众支持这项新的伊朗协议，因此总统获得了某种隐含的同意。

但即便如此，问题的根本仍在别处。当总统说出“我从没想过这件事”时，他实际上又回到了一个自2016年以来就定义其政治修辞的权力主张：当年他宣称，只有他自己能够修复美国出了问题的地方——“只有我能解决。”这种理念认为，总统先行动，其他机构之后再跟上。

危险不仅在于他把国会边缘化。更在于，这种权力观会让宪政体系看起来更像一个等级结构，而不是一个共和国。当公民借以行使自身权力的制度机构可以被视为可有可无时，最终被挤到自治边缘的，其实是人民自己。这会削弱民主秩序。总统并不高于人民。他是在一个旨在防止公共权力蜕变为个人权力的宪政体系内履职。