专家解读 | 衣霄翔：以“临时使用”激活存量更新新路径——学习《城市更新“十五五”规划》的思考

导读

国务院日前印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），这是城市更新领域第一部国家级专项规划，明确了“十五五”时期城市更新工作的目标指标、重点任务、重大工程和政策举措。这些部署将如何重塑我们的城市面貌，又会给百姓生活带来哪些可感可及的改变？中国城市规划学会特别推出【城市更新“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动，邀请多位专家学者围绕《规划》的重点任务与关键举措进行深度剖析与交流探讨。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

本文字数：3897字

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作 者

衣霄翔，中国城市规划学会规划实施分会青年委员、城乡治理与政策研究专业委员会青年委员，哈尔滨工业大学建筑与设计学院城市规划系主任，教授、博导

《城市更新“十五五”规划》的发布，是对2025年中央城市工作会议精神的贯彻落实。规划将“建立可持续的城市更新体制机制和政策法规”“高质量推进城市更新”作为核心要求，多次强调要“盘活闲置低效资源”，直面存量时代的核心矛盾——大量空间处于闲置、低效状态，却难以流动、难以转化。这些空间之所以“沉睡”，并非缺乏再利用的价值，而是缺乏与之匹配的制度通道。存量更新不同于增量开发——产权已然固化，利益关系高度复杂，市场动力不足，传统“大拆大建”模式难以为继。因此，要实现规划提出的“更大力度支持盘活存量土地”，必须在机制层面寻求突破。

“临时使用”正是这样一条值得关注的新路径，指在缺乏明确开发计划的闲置土地和房屋上，以临时性、灵活性、低成本等为特征的空间再利用活动。例如，将废弃厂房临时改造为文化艺术空间，将闲置空地临时开辟为社区花园或市集，将空置商业空间临时用作快闪店或展览场地等。这一做法自1990年代以来在国际上积累了丰富经验，被广泛视为应对空置问题、激活存量空间的有效策略。在我国，临时使用尚处于起步阶段，但已开始显现出积极的应用前景。

2026年6月8日，自然资源部国土空间规划局局长谢海霞在国务院政策例行吹风会上表示：“鼓励存量空闲地的临时使用……只要不影响远期规划的实施就不用再修改规划。”这一表述虽简短，却蕴含着存量时代规划思维的重要转向——在不损害远期公共利益的前提下，为近期使用创造弹性空间。临时使用的核心价值在于：它降低了盘活存量的门槛，让空间先“活起来”，在使用中积累价值、测试方向，而非在等待中持续衰败。这不仅为破解“闲置—衰败—更难盘活”的恶性循环提供了低成本、可逆、渐进式的政策工具，也为推动“土地用途和建筑功能依法合理转换”和促进“多主体协同参与机制”的形成打开了更多可能性。

一

临时使用的价值逻辑：

何以激活存量更新

存量更新的难点不仅在于“怎么改”，更在于“怎么启动”。一处闲置多年的厂房、一栋空置已久的商业楼宇，不是没有改造的方案，而是缺乏启动的抓手——产权归集成本高昂、市场前景难以预判、前期投入风险过大等多重因素交织在一起，让许多存量空间陷入“想改却动不了”的僵局。临时使用的价值，正是从这一困境中生长出来的。

第一，它以“先用起来”替代“等想好再用”。存量空间最怕的不是“用得不好”，而是“根本没用”。空间一旦空置，维护成本上升、环境品质下降、负面形象累积，市场信心随之流失。临时使用让空间跳过漫长的决策周期，直接进入使用状态。在使用中积累人气、检验价值、发现方向。

第二，它以“低成本试错”替代“一次性决策”。存量更新的困境之一，是决策信息不足——周边的人口结构、消费能力、业态趋势都在变化，很难在当下做出一个“绝对正确”的长期判断。临时使用允许在不投入巨资、不改变产权、不经过漫长审批的前提下，先做一个小规模的“实验”。成功了可以扩大、固化甚至转正；不成功也损失可控、可以灵活调整。这种“试错”机制，恰恰适应了存量时代信息不完备的特征。

第三，它以“过程导向”替代“结果导向”。传统规划关注的是“最终状态”——这块地将来是什么。临时使用关注的则是“怎么走到那里”——在通往最终状态的过程中，空间是否被持续使用、是否持续产生价值、是否持续为周边社区提供服务。临时使用把“过程”本身变成了价值创造的时间，而非等待的成本。

第四，它为更多主体的参与创造了可能。城市更新中的多主体参与，缺的往往不是意愿，而是路径。常规更新项目资金门槛高、审批周期长、专业要求强，普通居民、小微企业、社会组织即使有心参与，也往往无力介入。临时使用提供了一种轻量化的参与方式——不需要雄厚的资本、不需要漫长的审批流程，只要有想法和行动力，就有机会成为空间的临时运营者。这是一种“用行动投票”的参与方式，让参与从“被邀请”变成“主动来”。

概言之，临时使用是一种启动机制——让原本被冻结的空间重新流动，让原本被排除在外的行动者获得入场机会，让原本需要“一步到位”的决策转化为“边走边看”的演进过程。

二

临时使用的实现路径：

何以走向制度化

临时使用的价值逻辑是清晰的，但也需要正视其现实处境。作为一种尚未被正式纳入制度框架的做法，临时使用面临较大局限：一是它多由民间自发推动，项目的发生与存续高度依赖个体或组织的能动性，随机性强，推广范围有限；二是它通常以非正式的短期协议为基础，缺乏制度化的权益保障，稳定性不足，难以形成可持续的运营预期。这种局限性并非临时使用本身的缺陷，而是制度建设滞后于实践探索的必然表现。恰恰因为它的随机性和不稳定性，才更需要制度的引导和保障，让这种激活存量的路径从“偶然”走向“可期”。

规划已经为相关制度创新提供了重要指引：从“建立与建筑功能转换和混合利用需求相适应的规划调整机制”到“推动土地用途和建筑功能依法合理转换”，从“推行多部门并联审批和联合监管”到“构建多主体协同参与机制”——这些方向性要求，为临时使用的制度建设奠定了关键基础。但也要看到，当前临时使用在规划许可、权益保障、过渡期政策、部门协调等方面尚缺少可操作的具体路径。因此，推进临时使用的关键，不是从零开始构建制度，而是在现有框架下细化与突破。

第一，明确规划许可的操作路径。临时使用的制度核心，是在不改变规划条件和产权归属的前提下实现空间功能的临时转换，这需要规划许可制度提供相应的操作接口。谢海霞局长表示“只要不影响远期规划的实施就不用再修改规划”，为规划许可层面的制度松绑释放了信号。下一步的重点在于两方面：一是建立临时使用的规划许可简易程序，对于不涉及用地性质改变、不损害周边公共利益、有明确期限约定的临时功能转换，实行区别于永久性功能变更的审批流程；二是明确“不影响远期规划”的认定主体、标准与程序，使“鼓励”从方向性宣示转化为可执行、可追溯的制度安排。

第二，建立信息对接和引导机制。临时使用在我国尚处于起步阶段，需要在制度层面打通“信息”和“路径”两个关键环节。政府可借鉴国际经验，通过制度化平台推动供需匹配和有序发展。具体可从三方面入手：一是搭建信息平台并举办相关活动，由政府相关部门或委托专业机构发布闲置空间信息，组织项目推介、节事活动等，吸引潜在使用者和市民参与，促进信息对称；二是制定操作指南，明确临时使用的申请流程、合同要点、审批程序等，为各方提供清晰的行动指引；三是培育多元社会力量参与，支持非营利组织、专业机构、高校等主体发挥资源整合和专业服务作用，通过基层治理平台促成产权人与使用者的对接与合作，形成多元共治的推进格局。

第三，探索权益保障的制度安排。“临时”特性使临时使用项目具有较大的不确定性，制约市场主体的参与意愿。规划提出“完善城市更新社会风险评估、矛盾化解处置机制”，为保障各方权益提供了方向。权益保障的关键在于通过制度设计让“临时”变得可预期、可信任。建议由城市更新主管部门会同司法、市场监管等部门，制定临时使用的标准化合同范本，明确使用期限、退出条件、改造投入处置、场地恢复等关键条款，减少因约定不明引发的纠纷。对于需要一定投入的项目，可约定合理的提前告知期和退出补偿机制，探索通过履约保证金等方式降低双方风险。同时，建立“社区调解—部门协调—仲裁兜底”的分层争议解决机制，保障各方合法权益。

存量更新的复杂性在于，它面对的不是一张白纸，而是一个已经建成、产权高度分化、利益关系错综复杂的现实世界。在这样的世界里，规划需要学会与不确定性共处。临时使用提供了一种与不确定性共处的方式——不追求一次性解决所有问题，而是通过低成本的启动机制，让空间在使用中寻找方向，让市场在试错中积累信息，让更多主体在参与中贡献智慧。它不一定适用于所有空间、所有场景，但为存量更新开辟了一条此前缺乏的路径。《城市更新“十五五”规划》已经为这条路径提供了重要的制度接口。接下来的工作，是在实践中把这些接口做实、做细——让规划许可有章可循，让信息对接有平台可用，让参与者权益有保障可依，临时使用便能为存量更新打开更多的可能性。

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