不加油、不缴费，4000万辆新能源车缺席道路养护，谁来为公路“续命”?

本文来源：时代周报 作者：方晨、潘展虹

当每两辆新车里就有一辆是新能源车，那条“开得越多、耗油越多、缴费越多”的旧逻辑，正在悄然失灵。

2009年，我国将“养路费”并入成品油消费税，自此，“多烧油、多缴费”成为支撑普通公路养护的资金闭环。十余年后,这套设计碰上了它诞生时未曾预料的对手:不烧油、自重更重，却同样上路的新能源车。

保有量近4000万台、车重动辄两三吨的新能源车车主缺席“养路”，一个公平问题亟待解决。6月4日，《人民日报》发文，将上述问题称为“成长的烦恼”。

一边是新能源车渗透率高歌猛进,一边是公路养护资金缺口持续扩大，新制度该向何处生长？

当“用油量”不再等于“用路量”

6月，乘联分会发布的数据显示，我国新能源乘用车零售渗透率再次突破60%。这意味着每两辆新车上路，就有一辆是新能源车。

不过，两种车的轨迹并不重合。新能源车绕开了加油站，也就绕过了在加油环节缴纳成品油消费税，在大多数地区都未承担普通公路养护成本。

正因如此，中国公路养护面临着越来越大的挑战。

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2024年2月，交通运输部公路科学研究院发文指出，全国普通公路每年养护管理资金需求缺口在50%左右，约有40%的普通公路因缺钱而难以养护维修。

“我们一线运输企业能清晰感受到养护资金缺口带来的压力。（云南）省内县域旅游专线、山区农村公路维修频次缩减，路面坑洼、沉降病害修复滞后。山区重载货运线路破损加剧，既增加车辆损耗，也提升客运行车安全隐患。”云南省道路运输行业协会会长、云南交通运输有限责任公司董事长熊传辉告诉时代周报记者。

“曾经，用成品油附加税取代养路费是一个通行的做法。”中国政法大学财税法研究中心主任、中国法学会财税法学研究会副会长施正文告诉时代周报记者，因为对汽车更多要考虑使用环节，其排放、对道路的损耗都比较大，所以此前使用环节的税收比例要加大，符合受益者付费、污染者付费原则。

但如今，“用油量”不再等同于“用路量”。

“围绕油电车辆养路成本分担产生的公平性争议，本质是传统税费制度与交通能源结构转型出现错配，不能简单以单一标准评判对错。”国研新经济研究院创始院长朱克力说道。

有燃油车车主感到不公，也有新能源车车主表示“本来说电车能享受政策倾斜”，如果买完车再谈收税，会觉得被骗了。

不仅如此，新能源车的种类也有很多，插混、增程式、轻混车型用油用电比例差异颇大，若单一按里程或燃油计税，极易出现重复缴费、缴费标准失衡等新争议。

朱克力告诉时代周报记者，新能源车免征相关税费，是特定发展阶段的阶段性政策安排。在交通领域绿色低碳转型、培育新兴产业的大背景下，扶持新能源车承担节能减排、能源结构优化的历史使命，通过税费减免降低购车用车成本，能够快速推动市场普及，助力双碳目标落地，这是兼顾全局发展的政策选择。

“一边是既有财税体系形成的使用公平诉求，一边是产业转型、绿色发展的宏观导向，二者的矛盾是新旧动能转换过程中必然出现的阶段性问题。”朱克力表示，可以确认的是，“加油即养路”的传统体系，已经难以长期维系。

作为当年参与推动养路费费改税的一份子，乘联分会秘书长崔东树此前在接受采访时也表示，传统税费体系的结构性失衡已到了必须改革的地步。

寻找更公平的道路养护缴费方案

改革势在必行。近期，光明网、人民日报、央视新闻等主流媒体纷纷发文，聚焦电动车参与道路养护、油电同权争议及新能源车越造越重等问题。与此同时，学界与业界也围绕里程税、里程与计重结合的计税方式等展开了探讨。

朱克力认为，单纯按行驶里程计税，逻辑直观易懂，直接遵循“多用路、多付费”的公平原则，能够统一燃油车与新能源车的缴费标准，彻底化解油电争议。

作为最早探索汽车“里程费”制度变革的省份之一，海南频频提及“自由流计费”。而业内也常将海南推行的自由流计费模式，通俗理解为“里程费”。

去年11月，海南省交通运输厅厅长在谈及“十五五”规划时提到，技术赋能收费体系升级，综合运用人工智能、大数据、北斗导航、自由流收费等技术。今年4月底，《海南省“十五五”综合交通运输（公路水路）发展规划》（征求意见稿）中也提到，要推进海南省自由流收费技术应用示范工程建设。

在施正文看来，这样的方案可行性存疑，引发关切的个人隐私等问题还没有解决。

朱克力也指出，依托路侧智能设备实现无感计费、全域收费，打破传统收费站的限制，技术上较为先进。该模式更适用于全域路网统筹管理，但设备投入大、对通信和识别技术依赖度高，在路网密集、车流复杂的内陆地区，容易出现识别误差、计费争议，现阶段仅适合在局部区域试点探索。

至于“车重结合里程的计税方式”，在里程基础上叠加车辆重量维度，朱克力对此的评价是，更贴合道路损耗的客观规律。

他指出，道路路面磨损程度和车辆载重直接相关，重型货车、大型客车对路网的破坏远大于小型乘用车，这套规则更能体现“按损耗付费”的核心逻辑。不过该方案统计维度更多，数据核算更为复杂，对交管、交通、税务部门的数据互通能力要求极高，前期系统搭建、规则磨合需要较长周期，更适合作为中长期改革目标。

跳出上述常见讨论，施正文认为，新能源车充电所交的电费中，也会有最终用于道路养护的部分，“不能说一点也没有”。他提出，将来对新能源车一定程度上征消费税，可以比燃油车低，但聚焦道路养护成本的分配，没办法精细到每辆车收益多少。

在他看来，以碳排放作为汽车的税基，会是转型的方向。

除此以外，业内还有关于通过充电费来缴纳养路费的讨论。

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国际智能运载科技协会秘书长张翔在接受媒体采访时表示，燃油车通过燃油税和过路费缴纳养路费，车开的里程越多，烧的油就越多。新能源汽车同理，可以通过充电附加费缴纳养路费，即通过充电桩独立的电表计算，按度数收费。

但征收新能源车相关税费，同样可能面临代价。

在熊传辉看来，新能源车应当和燃油车共同分担道路养护资金，核心遵循“谁使用、谁付费、重车多缴”的公平原则。无论燃油还是电动车辆，上路都会磨损路面，营运电车年行驶里程、自重普遍更高，长期无需负担养路费会加剧养护资金收支失衡。

但与此同时，现实压力同样存在，熊传辉告诉时代周报记者，近几年公司新能源客车投放规模持续提升，干线、城乡客运电动化比例逐年上涨。若按里程对营运电车征收道路养护费，会直接抬高车队整体运营成本，原本电车低廉能耗的成本优势会大幅收窄。长期或将放缓企业新能源车辆更新替换节奏。

资金缺口难以彻底填平

然而，公平问题只是冰山一角，指望解决这个问题就能彻底填平资金缺口，或许仍不太现实。

朱克力指出，即便通过税费改革理顺燃油车与新能源车的成本分担问题，补齐不同车型之间的公平性短板，也只能缓解道路养护资金的结构性矛盾，无法彻底填平当前存在的巨大资金缺口。

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“油电税费争议，本质是同一税源分配不均的结构性问题，而全国道路养护资金紧张，是路网规模持续扩张、养护标准不断提升、传统税源增长乏力共同造成的总量问题。”他说。

上述交通运输部公路科学研究院的文章提到了具体的数字——随着高速公路里程不断增加，物价水平上涨，未来高速公路养护管理资金将大幅增加，预计到2030年将增加超过3000亿元的养护管理资金需求。

而这3000亿元仅仅是高速公路的养护费用，还未算上普通公路所需的资金。

朱克力告诉时代周报记者，即便让所有上路车辆都按规则缴纳使用费用，也只是让缴费主体变得更加公平，整体收入增量有限，难以应对持续扩大的资金需求。

这就意味着，解决公平问题只是第一步，而全国路网养护资金不足的问题，是路网扩容、养护标准升级、传统税源增长乏力等多重因素叠加所导致。后续该如何建立可持续的道路养护资金保障体系，仍有待解决。