芬兰应急局长提醒欧盟：风险各不同，别套一种模式

自20世纪20年代起，赫尔辛基的决策者就开始建立一套体系，确保在战争和自然灾害期间，民众仍有食物可供消费，国家经济也能继续运转。最初，这只是为军方和政府部门设立的粮仓，后来逐步扩展为一套复杂的供应商和保障系统，目的是确保粮食、疫苗等关键物资储备充足。

促使欧盟为危机做准备的“警钟”，来自一位芬兰人。芬兰前总统绍利·尼尼斯托于2024年发布了一份以其名字命名的报告，旨在为政策制定提供参考。

芬兰从未停止为潜在危机做准备，即便是在和平时期也是如此。芬兰农业部长萨里·埃赛亚对《欧洲动态》表示：“20世纪90年代，欧洲很多人相信，俄罗斯会逐步转型为像其他欧洲国家那样的民主国家。但芬兰从未完全抱有那样的信任。无论在公开场合还是政治层面，我们都强调睦邻关系，但我们始终在为可能出现的中断做准备。”

芬兰一直是欧洲少数几个保留义务兵役制的国家之一，也长期储备粮食、种子、化肥和燃料等关键物资。埃赛亚说，这套体系背后的理念是：一旦发生意外，国家必须能够独立生存。“芬兰就像一座岛。我们一边是海，另一边是俄罗斯。”她还表示，地理条件使物流线中断的风险非常现实。自2023年以来，俄芬边境一直关闭，而波罗的海也相对容易被封锁。

不过，建立储备体系并非一朝一夕之功。1928年，芬兰就已经开始储粮。到20世纪60年代，芬兰开始建立正式的库存和应急准备网络。20世纪90年代，芬兰国家应急供应局成立，负责统筹整个体系。

这套模式的核心，是为任何危机做好准备，无论是军事冲突还是气候冲击。芬兰国家应急供应局局长扬内·肯凯宁在赫尔辛基市中心一条繁忙商业街上的机构办公楼内接受采访。他所在的是一间安全的地下房间。

他说：“我们的职责，是确保人们能够获得充足的食物、清洁饮用水、通信和其他基本服务。”为了实现这一点，整个社会都被纳入其中。作为该体系的一项工具，战略储备建立在公私合作基础之上。国家应急供应局采购物资，例如粮食，再付费委托企业储存。

这些库存由企业自行保管，分散在全国各地、地点不公开的设施中。肯凯宁说：“把储存地点分散到多个场所，体系的韧性就会更强。”

这一机制意味着，政府不会被单一供应商绑定。参与储备计划的企业，也通过定期招标选出。不过，对于某些其他产品，国家应急供应局使用的是自有基础设施。

肯凯宁补充说：“我们拥有大规模地下储存洞库，大部分石油储备都存放在地下，即便遭受实体攻击也能得到保护。”目前，国家应急供应局持有的石油产品储备，大致相当于正常消费量的5个月；粮食储备则约为9个月。

不过，这一数量并非固定不变，而是会根据风险判断定期调整。肯凯宁说：“粮食储备过去只覆盖6个月，但在俄乌战争爆发后，由于全球食品供应链面临不确定性，国家应急供应局决定把储备提高到9个月。”

何时动用储备，同样是一个关键问题。肯凯宁解释说，国家应急供应局主要关注三类风险：军事冲突、混合威胁，以及全球经济的重大扰动。

但启动门槛很高。即便是近期因中东战争引发的燃料价格冲击，也不足以成为释放石油储备的理由，因为这些库存并不是为了应对价格波动或干预市场而设立的。“我们尽量清楚地区分价格问题和可获得性问题。”他说。

2018年和2022年歉收后，种子储备也曾被动用。谈到确保种子长期可得性时，肯凯宁说：“这是少数例外之一。”他补充说，这样做“是为了确保整个体系的可持续性”。也为国家应急供应局的专家提供了一个机会，用来思考如何进一步完善这套已有近百年历史的体系。肯凯宁说，该机构专家会定期前往乌克兰。

他说：“我们还为芬兰政府部门人员以及食品和供水等行业的企业代表组织了考察访问。”根据其中一次访问的发现，国家应急供应局目前正在芬兰东部试点“韧性杂货网络”。300家超市配备了备用电源和离线支付系统，这样即便出现长时间停电，民众仍能获得食品、饮用水、药品、燃料和基本服务。

国家应急供应局希望在未来几年内将这一模式推广到全国。整套体系的资金来源，包括政府预算每年拨款2500万欧元，以及通过电力消费征收战略储备费获得的大约6600万欧元。

对这套体系的批评，主要集中在其对价格的影响上。以粮食为例，为了保持新鲜，储备需要轮换，因此负责管理库存的企业在确保库存水平不变的前提下，也可以在正常商业经营中使用这些粮食。

芬兰农民联盟中央协会高级顾问、谷物种植户马克斯·舒尔曼长期关注谷物和油料作物问题。在他看来，建立储备可能会在短期内支撑价格：当库存增加时，需求上升，粮价也会上涨。但在正常情况下，他说，库存往往会压低生产者价格。

据他介绍，尽管买家不能直接动用这些库存，但他们知道体系中存在大量粮食。“我们通常每年都有20%到30%的剩余。再加上安全储备，库存水平可能达到45%。这会压低农民拿到的价格。”

他还说，管理库存的企业可以把这些储备当作缓冲。由于它们知道储粮的数量和质量，可能会选择在收获后暂缓采购，只在需要时才买入，并把库存粮掺入供应，而不是为新鲜、高质量粮食支付更高价格。

舒尔曼建议，允许农民在自家农场储存一部分储备粮。更客观地看，如果为建设储存和烘干设施提供补偿，将能把投资带到乡村，并支持蛋白作物生产等战略性行业的发展。

农业部长埃赛亚则驳斥了这些批评。她表示，她所在的部门并未发现这套体系对价格造成显著影响，也没有看到与之相关的重大市场扭曲。“该机构会提前很久进行规划，并且会提早清楚说明需求。企业知道需要达到怎样的库存水平，市场也有时间作出调整。”她说。

在欧盟层面，成员国自1968年以来就被要求维持石油储备。过去几年里，欧盟委员会进一步加强了应急准备工作。去年7月，欧盟委员会又公布了一项更广泛的储备战略，计划为疫苗、抗生素和锂等关键物资建立储备，但不包括食品。

在2027年后共同市场组织条例的提案中——这是欧盟农业政策的一部分——欧盟行政部门要求各国制定国家粮食安全应急准备计划，以确保危机期间的供应，其中包括库存监测系统以及与布鲁塞尔协调的联络点。提案还明确指出，任何由国家管理的储备都必须尽量减少对市场的扭曲。

法国社会党籍欧洲议会议员埃里克·萨尔贾科莫负责协调欧洲议会在共同市场组织条例上的立场。他对欧盟委员会提案中的储备内容表示欢迎，但希望走得更远，并与芬兰模式更好衔接。

他对《欧洲动态》表示：“适用范围应扩大到农业投入品，尤其是化肥，以及紧急情况下可直接食用的产品。”在资金安排上，他认为，欧盟各国应共同出资建设新的储存基础设施，而纳入2027年后下一轮长期预算的新欧洲竞争力基金，也应为这些工作提供支持。

萨尔贾科莫补充说：“在一些人正在考虑建立欧洲军队的时候，如果不共同规划如何保障粮食供应安全所需的手段，那将是很遗憾的。”

在芬兰，国家应急供应局负责人对欧盟的这一转向持积极态度，但他也表示，这不应取代各国自身的规划。肯凯宁说：“欧盟开始正视安全挑战，这非常积极。”

不过，他认为，布鲁塞尔的重点应主要放在建立补充性能力上，在危机中支持成员国，而不是试图为所有国家推行同一种模式。“欧洲各地面临的风险特征不同，而应急准备与国家安全密切相关，这项责任今后仍将主要由成员国承担。”他说。

他还表示，双边合作是管理区域性风险的有效方式。例如，芬兰和瑞典就曾公开讨论联合储备安排的可能性。不过，他也指出，欧盟层面的行动仍然可以带来显著价值，尤其是在应对战略依赖方面。

对于一个在危机中维持国民经济运转的严肃韧性体系来说，问题远不只是粮食和燃料这些最基础的物资。芬兰食品饮料工业联合会总经理米科·凯凯莱说，参与芬兰体系的食品企业认为，包装是一个关键脆弱点。

他说：“一旦没有包装，食品工业就什么也生产不出来，整个流程都会停下来。霍尔木兹海峡的情况表明，大量铝和塑料进入欧盟。我们需要把更多这类生产放在欧洲。”对于一个韧性体系而言，真正的问题远不只是粮食和燃料。