中天华溥：国企如何以治理为抓手依法合规向国资委争取经营自主权

中天华溥张宏波：国企如何以治理为抓手依法合规向国资委争取经营自主权

作者：中天华溥首席专家 张宏波

在国企改革深化提升行动全面推进的新阶段，以“管资本”为主的国有资产监管体制加快完善，新修订《中华人民共和国公司法》（以下简称新《公司法》）及一系列国资监管配套政策陆续出台，为国有独资公司、国有控股企业完善法人治理结构、厘清出资人与企业权责边界、提升市场化经营能力提供了坚实的法治基础与制度保障。作为市场经营主体，国有企业普遍希望在严守监管底线、确保国有资产安全的前提下，进一步减少不必要的行政干预、压缩非必要审批流程、扩大自主经营决策空间，更好适应市场竞争节奏、抢抓发展机遇。

一、权责清晰划分：法定职权不可逾越，章定职权是放权关键

国有企业出资人（国资委）的职权来源分为法定职权与章定职权两类，二者法律属性、强制效力与可调整空间存在本质区别，这是企业争取经营自主权必须明确的核心前提，也是所有治理优化工作的逻辑起点。

（一）法定职权：股东固有权力，不得让渡与变通

法定职权是由新《公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规明确规定、必须由出资人（股东会）行使的权力，属于股东固有职权，具有强制性、排他性与不可让渡性。无论公司章程如何约定、企业与出资人达成何种协议，都不能突破法律红线将法定职权转移至董事会或经理层，相关变通条款不具备法律效力。结合 2024 年 7 月 1 日起施行的新《公司法》，股东核心法定职权主要包括：选举和更换非由职工代表担任的董事、监事，决定董事、监事报酬事项；审议批准董事会报告；审议批准监事会或监事报告；审议批准公司利润分配方案和弥补亏损方案；对公司增加或减少注册资本作出决议；对发行公司债券作出决议；对公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式作出决议；修改公司章程；公司章程规定的其他职权。

与旧版《公司法》相比，新版法律删除了股东会“决定公司经营方针和投资计划”“审议批准年度财务预算方案、决算方案” 的表述，将相关职权转由董事会行使或由公司自主约定归属，进一步强化董事会在经营决策中的核心地位，为企业扩大自主权提供了明确法律依据。企业在争取放权过程中，必须严格坚守法定职权边界，不触碰、不变通、不要求出资人放弃法定权力，确保所有改革举措于法有据、合规可行。

（二）章定职权：协商约定权限，是放权核心突破口

章定职权是在法律法规明确划定的法定职权之外，由出资人根据监管需要、企业实际情况，通过公司章程约定、股东会决议确定的由股东行使的额外职权。这部分职权并非法律强制要求，本质是出资人基于管控需要赋予自身的延伸权力，属于可协商、可调整、可下放的范畴，也是国有企业争取经营自主权的核心发力点。简单来说，企业无法改变法定职权，但可以通过沟通协调、章程修订，推动出资人收缩章定职权范围，将原本由股东审批的常规经营事项、低风险决策事项转移至董事会行使，从源头减少出资人对企业日常经营的干预。

实践中，部分国有企业章程存在“法定职权全覆盖、章定职权过度延伸”的问题，将本应由董事会决策的投资执行、预算调整、资产处置、人事任免等事项纳入股东审批范围，导致决策链条长、效率低、市场反应慢。企业应以此为切入点，以新《公司法》为依据，结合自身功能定位、管控能力、风险水平，推动国资委合理缩减章定职权，实现“该管的坚决管住、该放的充分下放”。

二、章程核心优化：提高审批阈值，下沉经营决策权

公司章程是公司 “宪法”，是厘清出资人与企业权责边界的核心文件。争取经营自主权，必须以章程修订为抓手，通过明确权限划分、提高审批门槛、简化决策流程，将更多财权、人权、事权依法下放至董事会，构建“股东管重大、董事会管经营、经理层管执行”的清晰治理架构。

（一）财权优化：提高审批额度，释放日常经营财权

财务决策权是企业经营自主权的核心，也是出资人监管的重点。企业应重点推动国资委提高投资、担保、资产处置、对外借款、资金调度等事项的股东审批额度，额度以内事项由董事会自主决策，无需上报出资人审批。具体操作上，一是大幅提高投资事项审批门槛，区分主业投资与非主业投资、境内投资与境外投资、重大项目与常规项目，将小额、短期、低风险的固定资产投资、股权投资、技术改造投资等授权董事会决策；二是明确资产处置权限，将一定金额以下的设备报废、资产转让、闲置资产处置等日常资产管理事项授权董事会审批，无需履行出资人报批程序；三是下放财务执行权限，年度预算内的资金调度、费用报销、子公司资金拆借、一般性银行借款等事项，由董事会根据内控流程自主决策；四是规范担保权限，在风险可控前提下，将一定额度以内、符合监管要求的对内担保、子公司间互保等授权董事会审议，减少出资人前置审查。

同时，章程中应明确“负面清单管理”模式，清单之外的财务事项实行“董事会决策、事后向国资委备案”制度，变事前审批为事中管控、事后监督，既保障监管知情权，又提升决策效率。

（二）人权优化：厘清任免边界，落实董事会用人权

人才是企业发展的核心资源，落实董事会选人用人权是提升经营自主权的关键。企业应推动国资委在章程中明确人事权限划分，除法定的董事、监事选举任免、核心高管选聘外，将其余人事管理权全面授权董事会。具体包括：中层管理人员的选聘、任免、考核、薪酬调整权限；子公司领导班子成员的管理权限；员工招聘、岗位调整、绩效考核、工资总额内薪酬分配权限；职业经理人聘任、管理、激励、退出等市场化用人权限。

通过章程固化人权边界，打破“出资人管所有干部、管所有人事事项”的传统模式，让董事会真正拥有“选人、用人、管人”的自主权，构建市场化选人用人机制，激发企业人才活力。

（三）事权优化：简化决策流程，减少非必要干预

除财权、人权外，企业还应推动章程清理冗余决策事项，简化审批流程。一是剔除章程中超出法律法规要求的出资人前置审查、重复审议、额外报备条款，避免决策环节层层加码；二是将日常生产经营管理、市场开拓、客户维护、合同签订、制度制定等经营执行事项，明确授权董事会及经理层行使；三是规范子公司管控权限，授权董事会依法行使对子公司的治理权、决策权，无需逐事向出资人请示。通过事权下沉，让企业经营层集中精力抓市场、抓管理、抓发展，摆脱繁琐的内部审批束缚。

三、破解隐性管控：规范外派董事行权，构建独立履职机制

在法人治理实践中，即便通过章程修订完成权限下放，部分国资委仍会通过外派董事（国有股权董事）传导监管意图，控制董事会表决方向，形成“明放暗不放、授权不落地”的隐性管控，导致经营自主权流于形式。破解这一难题，核心是推动国资委建立外派董事授权清单与独立行权机制，让董事真正基于公司利益独立履职，而非单纯充当出资人“传声筒”。

（一）制定分层授权清单，明确独立表决范围

企业应主动协同国资委，制定外派董事独立行权事项清单与出资人管控事项清单，清晰界定两类事项边界。对于清单内的常规经营决策、低风险事项、市场化运营事项，明确规定外派董事无需事前向出资人请示汇报，可基于自身专业判断、公司整体利益独立行使表决权；对于重大投资、重大担保、战略规划、薪酬分配等核心事项，外派董事按规定履行请示程序，依法依规表决。通过清单化管理，实现“清单之外无干预、清单之内按规行”，从程序上减少出资人对董事会决策的直接介入。

（二）规范董事履职定位，回归法定责任要求

新《公司法》明确规定，董事由股东会选举产生，对公司负有忠实义务和勤勉义务，应当以公司最佳利益为目的独立行使职权，不受任何单位和个人非法干预。实践中“外派董事”并非法律概念，董事本质是公司董事，而非出资人派驻代表，不应仅对派出机构负责，更应对全体股东、公司及员工负责。企业应推动国资委纠正董事履职定位偏差，引导外派董事摒弃 “唯出资人指令是从” 的思维，立足企业长远发展、市场竞争需求、国有资产保值增值目标，客观公正参与董事会决策，发挥专业支撑作用。

（三）完善董事会结构，强化决策独立性

按照国资监管要求，国有独资公司董事会应实现外部董事占多数，企业应以此为契机，推动国资委优化董事结构，配备具备财务、法律、投资、管理等专业能力的外部董事，提升董事会决策的专业性、客观性、独立性。同时，规范董事会专门委员会运作，充分发挥战略与投资委员会、审计与风控委员会、薪酬与考核委员会的专业把关作用，减少出资人直接干预决策的空间，以完善的治理结构保障自主权落地。

四、夯实保障机制：优化董事考核，消除行权顾虑

外派董事能否独立履职、大胆决策，直接取决于出资人考核导向。当前部分国资委对外派董事的考核，过度强调“是否执行出资人指令、是否及时上报信息”，弱化企业经营效益、风险防控、长期发展等核心指标，导致董事“不敢自主、不愿自主、不能自主”。企业应推动国资委优化外派董事考核评价体系，以科学考核为董事独立履职保驾护航。

（一）转变考核核心，聚焦企业发展实效

考核导向应从“执行指令型”转向“价值创造型”，将企业经营业绩、国有资产保值增值率、市场竞争力、风险管控水平、治理规范运作等作为考核核心指标，弱化“是否服从指令”等单一评价标准。重点考核董事在战略决策、风险防范、内控建设、经理层监督等方面的履职成效，让考核结果真正反映董事对企业发展的贡献，而非对出资人指令的执行程度。

（二）厘清履职责任，建立免责机制

推动国资委建立外派董事履职免责制度，明确董事在勤勉尽责、合规决策、符合公司利益的前提下，即便决策出现正常经营风险，也不予追责；对于因出资人干预、政策调整、市场不可抗力等非董事主观原因导致的决策结果，免除董事责任。通过免责机制消除董事履职顾虑，鼓励其大胆行使职权、主动担当作为，真正为企业发展把关定向。

（三）规范履职管理，保障行权条件

推动国资委为外派董事提供必要的履职保障，包括全面知情权、参与决策权、专业咨询权等，确保董事能够及时获取企业经营、财务、风险等完整信息，客观作出判断。同时，减少不必要的履职约束、汇报要求、流程限制，让董事有充足时间、充足信息、充足空间参与董事会运作，提升决策质量与效率。

五、合规操作要点：以能力换放权，以诚信赢信任

国有企业向国资委争取经营自主权，不是弱化监管、脱离监管，而是优化治理、提升效能，必须坚守合规底线、强化自身能力，以“接得住、管得好、防得牢”赢得出资人信任，确保放权落地见效。

一是坚守法治底线。所有章程修订、权限调整、机制优化都必须符合新《公司法》《企业国有资产法》及国资监管政策，不触碰法定职权红线，不突破监管底线，主动履行党组织前置研究程序，确保改革方向正确、流程合规、手续完备。

二是坚持一企一策。结合企业功能定位、行业属性、资产规模、风险等级、管控能力，差异化制定放权方案。公益类企业侧重保障服务与合规运营，商业类企业侧重市场化放权与效率提升，避免“一刀切”，确保授权与企业能力相匹配。

三是强化内控建设。健全董事会运作机制、风险管控体系、内部审计制度、合规管理体系，提升董事会决策能力、经理层执行能力、全员风控能力。只有企业自身治理规范、管控有力、风险可控，国资委才敢于放权、放心放权。

四是加强沟通协同。主动向国资委汇报治理优化思路、放权需求、保障措施，积极沟通、充分论证、凝聚共识，变“被动审批”为“主动协同”，以市场化经营成效、国有资产保值增值成果，证明放权的必要性与可行性。