首个省级“碳排放双控”考核落地，上海打响第一枪

2026年6月9日，上海市发展改革委正式发布《关于组织开展2025年度上海市重点单位报送能源利用状况报告和温室气体排放报告以及能耗、碳排放总量和强度双控目标评价考核等相关工作的通知》（沪发改环资〔2026〕89号）。

这份看似常规的年度工作安排文件，实则蕴含了重大的制度创新信号——它不仅是上海市对重点用能单位的例行考核，更是全国首个省级层面将“碳排放总量和强度双控目标”纳入对重点单位评价考核的实操性文件，标志着我国从“能耗双控”向“碳排放双控”的制度转型迈出了落地实施的关键一步。

政策背景：双控转型的制度接力

国家层面的顶层设计

2026年4月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《碳达峰碳中和综合评价考核办法》（以下简称《考核办法》），自2026年度起对各省（自治区、直辖市）党委和政府落实碳达峰碳中和目标任务进行评价考核。

《考核办法》设置了控制指标和支撑指标两大类别，控制指标包括碳排放总量、碳排放强度降低、煤炭消费总量、石油消费总量、非化石能源消费占比等关键指标。这标志着我国碳达峰碳中和工作正式进入“制度化、规范化、长效化”的新阶段。

中央经济工作会议也明确提出，“十五五”期间将实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，建立“地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹”五位一体的碳治理体系。从“能耗双控”到“碳排放双控”的全面转型，是新时代绿色低碳发展的“指挥棒”转向。

上海的先发优势与责任担当

作为全国改革开放的排头兵和创新发展的先行者，上海在绿色低碳领域始终走在全国前列。2025年，上海市已出台《上海碳市场全面深化改革行动方案（2026—2030年）》，明确提出建成规则完善、诚信透明、广泛参与的温室气体自愿减排管理体系。此次双控考核通知的发布，进一步体现了上海在国家“双碳”战略推进中的先行先试作用。

更重要的是，上海正处于“十五五”规划开局的关键时期。2025年发布的《上海市“十五五”规划建议》明确提出“全面实施碳排放总量和强度双控制度”，要求“推动钢铁、石化等产业加快绿色低碳转型，全面构建绿色制造体系，加快建设零碳园区和绿色工厂”。这一系列制度安排，为本次考核通知的出台提供了充分的地方政策依据。

六大突破性制度设计

亮点一：考核范围精准覆盖，930家重点单位全面纳入

本次通知明确，2025年上海市综合能耗5000吨标准煤及以上的重点用能单位总计930家。其中，“百家”单位（年综合能源消费量300万吨标准煤以上）5家，“千家”单位（年综合能源消费量50万吨至300万吨标准煤）11家，“万家”单位（年综合能源消费量5000吨至50万吨标准煤）914家。此外，综合能耗5000吨标准煤以下、直接排放温室气体超过13000吨二氧化碳当量的单位11家也被纳入报告主体。

这一覆盖范围的设定体现了“抓大不放小”的原则，既聚焦了能耗和排放的“大头”，又将潜在的高排放小规模单位纳入监管视野，确保了碳排放管理的系统性。

亮点二：六大温室气体全覆盖，开启“全碳”管理时代

通知要求温室气体排放报告涉及二氧化碳（CO₂）、甲烷（CH₄）、氧化亚氮（N₂O）、氢氟碳化物（HFCs）、全氟化碳（PFCs）、六氟化硫（SF₆）共6种温室气体的排放情况。这与《巴黎协定》框架下的温室气体管控范围全面接轨，超出了以往以二氧化碳为主的管控范畴，体现了与国际通行规则的高度一致性。

报告内容包括单位基本情况、年度温室气体排放情况、活动水平数据及来源、排放因子数据及来源等。如报告单位存在注册所在地之外的温室气体排放，还应单独报告。这种精细化、透明化的报告要求，为零碳园区建设和企业碳管理提供了扎实的数据基础。

亮点三：首次设置碳排放双控考核，结果分为“完成”与“未完成”

本次通知最突出的亮点在于，首次提出对2025年度上海市重点单位碳排放总量和强度双控目标评价进行考核，考核结果分为“完成”“未完成”两个等次。这是全国首个省级层面将碳排放双控目标评价考核具体落实到重点单位的制度安排。

特别值得注意的是，通知明确了考核结果与后续管理的联动机制——2026年考核时，外购绿色电力的排放因子取值为0kgCO₂/kWh。这一规定极大地激励了企业参与绿电交易，为企业通过市场化手段实现减排目标开辟了制度通道。

此外，2025年评价考核中绿证交易电量可作为可再生能源电力消费予以扣减。绿电绿证交易电量的数据也被纳入能源利用状况报告的报送内容。这意味着绿色电力消费的减排效益得到了制度层面的充分认可，企业使用绿电的积极性将显著提升。

亮点四：月度/季度报告制度，实现动态监管

除了年度报告，通知还要求工业和信息化、交通运输业重点单位采用月报制度，其他重点单位采用季报制度。报告内容包括能源消费情况（含原材料用能情况、可再生能源消费情况）、企业节能指标完成进度、节能技改项目实施、节能措施落实情况、温室气体排放情况以及绿电绿证交易电量等。

这一高频次的报告制度，使得政府监管部门能够及时掌握重点单位的碳排放动态，为精准施策、及时预警提供了数据支撑，也倒逼企业建立常态化的碳排放管理体系。

亮点五：统一报送平台，打通数据壁垒

通知明确，重点单位通过“上海市重点单位能源利用状况和温室气体排放报送平台”进行统一填报。该平台对各相关行业主管部门实施分行业数据对接，各部门和区节能综合管理部门可通过平台及时掌握本领域、本区重点单位相关报告报送、能源消费和温室气体排放相关情况。

这一数据基础设施的建设和运用，是数字化赋能碳管理的有力实践。值得注意的是，平台明确要求参与平台建设维护的单位、软件开发单位、报告审核专业机构等不得对外公开单个企业、行业分析、全市汇总等数据，体现了对数据安全和商业信息保护的充分重视。

亮点六：明确法律责任，强化制度刚性

通知依据《上海市节约能源条例》规定，明确重点用能单位未按规定报送能源利用状况报告或者报告内容不实的，由市相关行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的，处以一万元以上五万元以下罚款。同时，要求重点用能单位将节能工作领导小组、能源管理负责人、能源管理人员报管理节能工作的部门和有关部门备案。

法律责任条款的明确设置，为制度的有效执行提供了刚性保障，真正做到了“有制度、有考核、有问责”。

推动零碳园区发展

2025年12月，首批52个国家级零碳园区建设名单公布，其中上海临港新片区“零碳湾”成功入选，成为上海市目前唯一的国家级零碳园区。

上海本次双控考核通知的出台，从多个维度为零碳园区建设注入了强劲动力。

为重点单位碳排放“摸清家底”提供了统一标准和数据基础

零碳园区建设的前提是“知碳”——准确掌握园区及园区内企业的碳排放底数。此前，上海在零碳园区创建过程中就曾遇到“碳排放统计核算标准以针对企业为主、缺乏园区层面核算指导”的难题。

本次通知要求930家重点单位统一通过报送平台提交涵盖六大温室气体的排放报告，建立了标准化的核算方法（参照国家发改委发布的行业企业温室气体排放核算方法指南）和统一的排放因子体系。这为园区层面的碳排放核算奠定了坚实的数据基础。正如行业专家所指出的，智慧化的能碳管理平台可实现用能数据的实时监测与动态优化，使碳管理从“模糊估算”走向“精准管控”。

从制度层面打通了企业碳管理、园区碳管理和政府碳考核之间的数据链条

零碳园区的建设不能孤岛化运作，需要与企业碳管理、政府碳考核形成闭环联动。本次通知构建的“企业填报—平台汇聚—部门审核—考核反馈”的数据流转机制，恰好打通了这一链条。

通知明确“报送平台”应对各相关行业主管部门实施分行业数据对接，各部门和区节能综合管理部门可通过平台及时掌握本领域、本区重点单位相关情况。这意味着，园区管理方也可以通过相关渠道获取园区内重点企业的碳排放数据，从而实现对园区整体碳排的精准把控。这与当前正在推广的“零碳智慧运营平台”理念高度契合——依托物联网和人工智能技术，实现用能数据的实时监测与动态优化，围绕“知碳、算碳、降碳、评碳”四大环节构建完善的碳排放管理体系。

绿电绿证机制为园区“绿电直供”模式提供了明确的制度激励

零碳园区的核心路径之一是“绿电直连、新能源就近接入增量配电网”等绿色电力直接供应模式。上海本次通知明确：2025年评价考核中绿证交易电量可作为可再生能源电力消费予以扣减；2026年考核时外购绿色电力的排放因子取值为0kgCO₂/kWh。

这一制度安排为零碳园区的绿电应用提供了明确的减排核算依据。以上海临港“零碳湾”为例，该项目规划到2028年实现绿电供给比例超过50%、绿电消纳比例超过90%。考核机制对绿电消费的制度认可，将有力推动园区和企业加大绿电采购力度，形成“企业有动力—园区有条件—政府有考核”的良性循环。

倒逼重点用能企业加快零碳化转型步伐

930家重点单位涵盖了上海市主要的工业、交通、建筑等领域的用能大户。双控考核“完成/未完成”的结果评价，以及法律责任条款的刚性约束，将倒逼企业主动开展节能降碳技术改造，布局可再生能源应用，建设零碳工厂和低碳供应链。

上海闵行经济技术开发区已率先开展零碳园区创建实践，探索碳排放核算体系，引导企业不断提升能效和碳效，逐步实现从传统制造园区向绿色智能制造和研发创新园区的转型。嘉定工业区也已入选上海市零碳园区名单。随着双控考核的深入推进，类似的零碳化实践将从“先行先试”走向“全面铺开”。

小结

上海市2025年度重点单位双控考核通知的发布，是我国碳排放双控制度体系建设中的一个重要里程碑。其亮点不仅在于制度设计的系统性、精细化和可操作性，更在于它标志着从国家顶层设计到地方落地实施的“最后一公里”已经打通。

对于零碳园区建设而言，这份通知提供了三大制度红利：一是统一的数据标准和核算方法，为实现园区碳排放“精准画像”提供了工具；二是贯穿企业—园区—政府的数据链条，为协同减碳提供了平台支撑；三是绿电绿证的制度认可，为园区绿电应用提供了激励保障。

展望未来，随着2026年国家《碳达峰碳中和综合评价考核办法》的正式实施，以及上海碳市场全面深化改革方案的推进，碳排放双控考核将逐步形成“国家考核省、省考核市、市考核重点单位”的完整链条。在此背景下，零碳园区将不仅仅是低碳技术的试验场，更是碳排放双控制度体系中的核心单元。园区管理方应主动对接双控考核要求，建立健全园区层面的碳排放核算和管理体系，积极布局绿电应用和能效提升，在“十五五”绿色转型大潮中抢占先机。