全国统一“标尺”落地，城市更新乱象能否终结？

城市更新将迎来全国统一“度量衡”。长期以来，各地评价指标不一、统计分散、重复投资及多渠道资金重复申报等问题，有望成为过去式。

11日，住建部（住房城乡建设部）、国家发改委和财政部联合发布《城市更新统计调查制度》（下称《制度》），这是由国家统计局批准的首个全国性城市更新统计调查制度。《制度》涵盖城市更新8个方面主要任务，设置四张统计表，采取“全面调查”模式，要求各地动态统计城市更新项目情况、资金情况、实施成效等方面内容，每季度上报一次。

除了统一全国城市更新的相关统计口径，在组织实施上，《制度》还规定由住建部统一部署，采取分级实施、逐级汇总的方式。该《制度》有效期截至2027年5月。

“《制度》由住建部制定、国家统计局批准执行，这是我国城市更新领域一项重要的基础性统计调查制度。”住建部信息中心处长郭巧洪解读称。

之所以要建立城市更新统计调查制度，住建部副部长秦海翔8日在国新办就《城市更新“十五五”规划》有关情况举办的新闻发布会上表示，是为了“及时了解各地实施的进展和工作成效”。

城市更新涉及类型多、领域广、环节多。过去，相关支持政策长期分散在不同部门，以及同部门的不同政策中，继而存在分散统计、口径不一、难以综合比较等问题。

比如，在城市体检中，有规划领域专家曾撰文称，自然资源部门和住建部门分别主导的两个“城市体检”，在实践中因部门间权责模糊、技术分立及协同机制缺位，导致存在行政资源浪费与治理效能降低的问题；又比如，针对同一更新主体，项目工程方可能在“包装”后，分别申报中央预算内投资、专项债等不同资金支持，但不同部门间项目库联通不足，难以交叉核对；此外，各地在申报城市更新典型项目时，统计口径不一，难以综合比较。

《城市更新“十五五”规划》在明确各项支持政策的同时，提出要把握各项政策制度的系统性、可操作性，建立城市更新项目库，完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系。

作为城市更新领域的基础性统计制度，第一财经注意到，《制度》一方面打通了多部门、多领域的公共数据，另一方面通过城市更新类别和资金来源结构等的细化分类，从源头上规避了“重复投资”等问题。

具体来说，《制度》要求各地住建部门在季度例行上报项目进展时，需汇总来自住房城乡建设、发展改革、教育、民政、财政、商务、文化和旅游、卫生健康、金融监管、体育、统计等不同来源的公共数据。

围绕城市更新的“硬投资”和“软建设”，《制度》既关注项目数量、开工进展、投资完成等基本情况，也关注资金来源结构等实施成效。

首先，《制度》将城市更新主要任务明确分为既有建筑改造利用，城镇老旧小区整治改造，完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，城市功能完善，城市基础设施建设改造，城市生态修复，城市历史文化保护传承等8类。

过去，由于“城市更新”概念可大可小，尤其是当前不少城市主体为了让更新项目达成资金平衡，采取“肥瘦相间”的模式，将不同预期收益的更新类别融合在一个综合类更新项目中。这一趋势在一定程度上增加了“多头统计”的可能。

“每一个项目的类别是唯一的，不可跨类。如果一个项目更新内容涉及多个类别，可按照主要更新内容确定项目类别。”《制度》强调。

其次，在统计城市更新项目的具体实施进展时，《制度》进一步要求各地根据前述8类更新类别，分别统计投向该更新类别的国家预算资金、社会资本和其他类型到位资金。

其中，国家预算资金又需要分别统计中央预算资金（包括中央预算内投资、其他中央财政资金、国债和超长特别国债）、省级预算资金、市级及以下预算资金、地方政府一般债券、地方政府专项债券；社会资本则需要分别统计产权单位出资、规模化实施运营主体出资、居民出资和金融机构信贷资金。

对于统计“实际到位资金”的要求，《制度》解释说，实际到位资金不同于完成投资额。实际到位资金是准备用于固定资产投资的资金数量，而完成投资额则是以货币形式表现的建造和购置固定资产的投资实物量；实际到位资金表示一定时期可能进行的投资量，而完成投资额则是已经完成的固定资产建造和购置工作量。

而《制度》对城市更新投资完成情况、资金到位情况和资金来源结构等开展统计，郭巧洪认为，有助于客观反映政府资金、社会资本、金融支持等多元投入情况，为完善城市更新投融资机制、优化项目谋划、提高资金使用绩效提供依据。

与此同时，细化同一项目的资金结构，也意味着更新项目的政府补贴依赖度如何、政府资金能够撬动多少社会资本，社会资本投入带动多少社会公共效益，项目是否存在重复拿补贴，政企风险分担是否合理等，有望更加透明化。

“随着统计数据不断积累，城市更新资金安排和项目谋划将更加注重精准性、协同性和可持续性。”郭巧洪说。

此外，城市更新不止于推动地产转型，也是为了推动城市治理的综合提升。为此，《制度》在成效评估中纳入多项民生改善的相关指标。

值得关注的是，“新增就业岗位”也被纳入评价指标体系。这里的“新增就业岗位”，包括通过城市更新活动在规划设计、建设施工、运营管理等环节新增加的就业岗位数量。

住建部强调，各省级住房城乡建设主管部门会同发展改革、财政部门按照调查制度要求，认真组织本地区城市更新统计调查工作，做好统计数据审核和报送，做到应统尽统、不重不漏，确保统计数据上报真实、准确、及时、可靠，坚决防范和惩治统计造假、弄虚作假等违法违规行为。