向全球亿万富翁征税，联合国能做到吗

美国、法国、荷兰等主要经济体的亿万富翁每年为其资产缴纳的税款，平均仅相当于净资产的0.3%；而一位普通人按相同口径计算的税负比例约为1.1%。也就是说，亿万富翁的资产税负比例不到普通人的三分之一。这一差距是如何形成的，又为何在现行税制下难以修复？这些问题的答案，正在近年来的联合国纽约总部被书写。

联合国总部大楼。资料图

2025年8月，政府间谈判委员会启动《联合国国际税务合作框架公约》（简称“《框架公约》”）的实质性谈判，其中第六条“对高净值个人征税”，也就是通常意义上的“财富税”条款，是《框架公约》中少数涉及实体税制的条款之一。半年多来，谈判已从议题讨论推进至文本磋商阶段。如今各方正筹措准备今年8 月的第五届会议，中国抓住这段窗口期的实践意义是多层次的。对内，国际协调机制与国内正在酝酿的财产税改革之间存在潜在交集，在规则成型期建设性介入，可以使国内税制调整与国际规则之间保持可协调的空间。对外，中国作为全球第二大亿万富翁聚集地和最大的发展中国家，在此议题上提供的文本方案，将为国际社会提供一个超大规模经济体在主权约束与多边合作之间寻求平衡的样本。中国从规则制定的参与者走向规则制定的塑造者，既是自身发展阶段决定的客观需要，也是对多边治理共同责任的承担。

一、从经济学家报告到联合国谈判桌

财富税（wealthtax）不同于所得税（income tax）。所得税是对财富的流量征税，即纳税人每年赚了多少，而财富税是对存量征税，关注纳税人此刻拥有多少净资产。然而，大多数亿万富翁的财富以股权、房地产、家族控股公司等资产形式持有，在资产未出售之前，账面增值不触发所得税，也不构成通常意义上的“收入”。加之离岸架构的合法规避、家族信托的资产隔离等，亿万富翁实际承担的有效所得税率更低。既然流量难以捕捉，就直接对存量征税，财富税的逻辑正是针对这一漏洞。

国内税法层面的财富税并非新鲜事物但也绝非主流。目前仍保有综合性净财富税（netwealthtax）的欧洲国家仅有挪威、西班牙和瑞士三国，起征点与税率因国而异。财富税的国内困境主要原因有二：一是资本外流压力。单边征收财富税的国家，富裕阶层和资产可以合法迁移到邻国；二是行政估值成本高。房地产、未上市股权、艺术品的年度估值极其繁琐，征管效果与成本不成比例。

国内财富税的上述困境正是国际协调被引入的直接原因。如果所有主要经济体同步设定一个最低税率，资本就无处可逃。这一逻辑在2024年G20会议被推到了国际议程的前台。时任G20主席国巴西委托经济学家GabrielZucman起草了《面向超高净值个人最低有效税收协调标准蓝图》，提出了一个简洁的方案：设定2%的年度最低财富税标准，只对未达到这一门槛的部分补缴差额，预计每年全球可增收2000亿至2500亿美元，覆盖约3000名亿万富翁。方案的制度逻辑直接借鉴了“支柱二”（全球最低企业所得税），设定税率、允许国内实施优先、防止各国竞相压低税率。因此将这一方案也被称为“支柱三”，继跨国公司利润分配规则（“支柱一”）和支柱二之后，针对超高净值个人的第三根支柱。

二、谈判桌上的阵营与焦点

根据各观察机构对第四届会议的实时跟踪与会后总结报告，以及联合国官方发布的成员国书面意见，各成员国围绕《框架公约》第六条“对高净值个人征税”的立场可以大致归纳为以下三个阵营和四大核心焦点。

推进阵营由巴西和非洲集团构成。核心主张集中于三项：（1）高净值个人征税条款应纳入《框架公约》主体而非议定书，（2）条款措辞应从应当“explore”（探索）协调方式强化为应当“adopt”（采纳）协调方式以及（3）条款内容应纳入“累进”和“有效税率”等实质性限定。

保留阵营的策略更为精细。加拿大代表明确表态，认为该条款“完全不合适”、“不应当为个人制定全球最低税”，应由未来的缔约方会议（COP）决定具体的协调方式。瑞士、奥地利、秘鲁等国则支持将第六条的实质内容“推入议定书”——各国可以签署《框架公约》但不加入议定书，这实质上给了保留国一扇合法退出的门。

挪威、瑞典、西班牙则扮演建设性中间派的角色。挪威提议将信息交换和最佳实践分享明确写入条款，西班牙和瑞典要求对高净值个人术语进行明确定义，墨西哥提议建立高净值个人定义的国际标准。他们不反对协调原则，但要求在具体条款上保持技术严谨性。

以上三个阵营围绕四大核心焦点在不同场合反复交锋，每一个都会实质性改变未来财富税国际协调的执行效果。

第一个焦点是法律约束力之争。“应当”还是“同意”探索/采纳协调财富税，一词之差决定条款性质：前者是白纸黑字的法律义务，签了就得执行；后者只是政治宣示，签了也可以不做。这不是措辞之争，而是规则还是口号之争。

第二个焦点是实质内容写在哪里。《框架公约》原则上可以采用主体公约加议定书的双层结构。多边性的主体公约具有普遍法律约束力，一旦签署即须遵守；议定书则是附加在公约之外的可选文件，各国可以签署《框架公约》但选择不加入议定书。将财富税实质内容写入主体《框架公约》，意味着所有缔约国都要受约束；推入议定书，等于给保留国开了一扇合法的退出门。

第三个焦点是高净值个人定义权之争。由国际组织统一定义还是由各国自行判断，决定条款的实际适用范围。谁定义“高净值个人”的标准，谁就决定了这把尺子量到谁。

第四个焦点是主权敏感性最高的一个，即全球资产登记册（GlobalAsset Registry,GAR）。GAR意味着各国须向一个国际机构披露本国居民在全球范围内持有的资产信息，包括股权、房地产、家族控股公司、艺术品等。没有GAR，财富税条款就没有执行基础。因为各国税务机关无法独立核实本国居民在海外的真实资产规模；但有了GAR，就意味着接受外部对本国居民资产状况的系统性审查。这一问题的实质远超财富税本身，也是理解我国立场的关键背景。

三、我国在这场博弈中的位置

按照惯常的联合国《框架公约》协调立法进程，各国能够实质性影响条文内容的窗口期，集中在第五届会议前至2027年中段《框架公约》文本定稿之间约12至15个月时间。当然也应考虑到，从中国国内税制的现实出发，财富税协调这一议题也并非纯粹的国际事务。中国目前尚未开征综合性净财富税，个人住房保有环节房产税长期处于上海、重庆两地的试点状态。遗产税和赠与税虽自1993年即已提及“适时开征”，但至2025年才被全国人大财经委列为“建议加强调研论证”的立法项目。有学者统计，国内保有环节财产税收入占税收总收入的比重不足4%，明显低于美英加等发达经济体10%左右的水平。这一国内税制格局意味着，联合国推动的全球最低财富税协调与中国正在酝酿的财产税改革之间，存在一个一定的制度交集。国际规则的走向，将在相当程度上影响中国未来相关立法的可选空间。

我国在这场博弈中的立场已经清晰。2026年1月我国提交联合国谈判委员会的书面意见对《框架公约》第六条（高净值个人征税）的核心表述是：

对高净值个人的征税属于国内主权事项，相应的国际协调必须充分尊重各国国内法律及其具体发展阶段。因此，采取协调方式并不适当。

此外，两个原则贯穿整份意见：一是《框架公约》应以高层次原则为主，不应引入具体义务；二是税收制度属于国家根本经济制度，国际协调必须完全尊重各国国内法律和发展阶段差异。这一逻辑在书面意见第4、5、8、9、10条的评论中反复出现，构成一套高度一贯的立场框架。

值得关注的是，同样援引发展阶段差异论据的巴西和非洲集团，得出了与我国不同的结论。这一分歧的实质不是原则之争，而是利益结构的差异。我国国内高净值人群规模庞大，跨境资本流动受到相对完整的管控体系约束，国际协调对我国实际征税能力的提升效果相对有限。与此同时，GAR和信息交换义务的扩展，意味着接受外部对我国税收体制运作的系统性审查。在这一利益结构下，我国对强制性协调保持审慎立场有现实依据。

四、我国在主权框架下的积极作为

第一，以替代性文本提案充实既有立场。在现阶段，建议由相关主管部门牵头，在2026年8月第五届会议之前，形成我国版本的第六条替代性条文草案。草案的设计逻辑不必推翻主权论据，而是在主权框架内提出更具操作性的表述，将协调范围限定在信息交换和最佳实践分享，明确排除统一税率标准；将“coordinatedapproaches”界定为自愿性、非强制性的合作机制；明确信息交换义务以现有双边和多边框架为基础，不引入新的强制披露要求。

第二，以专业技术方案影响条款细节。现谈判中，高净值个人征税条款有三个实质难题尚无成员国提出系统性解决方案，分别是高净值个人的国际统一定义标准，有效税率的跨境测算方法和非流动性资产（家族控股公司、房地产、艺术品等）的估值协调机制。这三个问题的技术复杂度极高，提出可行方案的门槛足以筛选出真正具备技术能力的参与。建议依托国内财税研究机构，在2026年6月底前就上述三个技术难题形成工作论文，通过金砖国家合作机制或“一带一路”税收征管合作机制在发展中国家集团内部流通，并在适当时机提交谈判委员会。技术方案不涉及核心立场，却可以实质性影响条款的操作边界。在规则制定中，谁提供技术方案，谁就掌握定义权。

第三，激活发展中国家内部的协调渠道。在发展中国家集团内部，我国与巴西、非洲集团在第六条上存在事实上的分歧。建议通过金砖国家财长会议、G20发展中国家协调机制，与巴西、南非、印度就第六条的核心问题展开技术磋商，寻求利益共识的最大公约数。共识不必建立在改变既有立场的基础上，可以转而聚焦于双方均能接受的信息交换扩展范围、技术援助义务、发展中国家豁免条款设计等具体问题。重建发展中国家阵营的内部协调，是在审慎立场框架内提升谈判影响力的有效路径。

五、结语

回到文章标题提出的问题，联合国能做到吗？现实的答案大概率是：能做到某种版本，但这个版本长什么样，仍是开放问题。《框架公约》能否在2027年以具有实质执行力的方式纳入财富税条款，取决于接下来的多边进程中各主要成员国的实际谈判姿态。推进阵营已经给出了具体文本，保留阵营已经找到了稀释路径，中间派正在寻找妥协方案。在这场博弈中，每一方的作为都在共同书写未来数十年的国际税收规则。窗口期尚有十余个月，机会仍在，也正当其时。

[作者王杰博士系无锡学院马克思主义学院（法学院）讲师，李依琳博士系上海对外经贸大学国际经贸创新与治理研究院助理研究员]

来源：王杰 李依琳