6亿补贴变诈骗？从宜宾案看产业园区招商引资的对赌迷局

当政府招商引资的对赌协议遭遇刑事追诉，企业家的刑期与地方财政的得失之间，到底由谁来划定那条致命的法律红线？

2026年6月3日，四川宜宾市中级人民法院的法庭内，一场持续三天的二审庭审落下帷幕。备受民营经济圈关注的“宜宾6.4亿元招商补贴案”——王靖宇、楼学东、王浩宇被控诈骗政府补贴及骗取出口退税案，在此公开开庭审理。

开庭首日便出现戏剧性一幕：四川省人民检察院公诉人当庭明确表示，一审将6.4亿余元政府补贴全部认定为诈骗金额“证据不足”，应将诈骗金额核减至1.46亿余元，直接砍掉了近5亿元。

三名企业家依然坚持无罪辩护。第一被告人、特康控股（深圳）公司董事长王靖宇在庭上反复强调：“补贴全部用于项目建设，项目资产远大于政府补贴，考核期还没到，怎么就成了诈骗？”

这起案件并非孤例。几乎同一时期，最高人民法院将“刘某甲、刘某乙等诈骗案”作为第1551号参考案例收入人民法院案例库，明确传递出对申报补贴类诈骗罪的审慎裁判立场。一个是正在审理中的地方大案，一个是已尘埃落定的最高法参考案例，二者交织在一起，撕开了过去十几年产业园区招商引资中一个深藏已久的创口：那些曾被视作双赢的对赌式补贴协议，如今正让越来越多的企业家站上刑事被告席。

一场没有赢家的补贴竞赛

宜宾案的案情，在近年来的招商纠纷中极具典型性。

2017年，正值各地竞相发展智能终端产业的热潮。宜宾临港经开区管委会与深圳特康公司签订《投资协议》及《补充协议》，约定特康公司投资28亿元建设“本码智谷”项目，涵盖芯片封装、智能终端制造。作为支持，管委会提供建设、装修、科研、出口等多项补贴，总额高达数亿元。但协议同时约定：项目投产后，连续三年工业产值需分别达到30亿元、60亿元、100亿元；如连续两年未达标，应按比例返还补贴；如前三年连续未达标的60%，则全额退还。

这就是典型的“对赌式招商”。政府先期大额补贴，企业拿地建厂，后期以产值考核决定补贴最终归属。在宜宾案中，企业如约建成了25栋厂房、数十条生产线，高峰期员工七八百人，一度被视为招商典范。然而，2021年4月，在考核期尚未正式启动的情况下，王靖宇等三名股东被突然刑事拘留。一审法院认定：三人自始没有投资实力，通过虚构控股关系、虚假合同、资金回流等方式骗取全部6.4亿余元补贴，构成诈骗罪。

这一判决在民营经济圈引发巨大争议。争议的焦点并非个案的细节，而是一个制度性追问：当地方政府普遍采用“先补贴、后考核”的模式招商引资，大量企业在履约过程中存在材料瑕疵或资金流转不规范，究竟有多少应当被追究刑责？

事实上，宜宾案绝非孤例。过去十余年间，为了在区域竞争中抢得先机，许多地方政府陷入了“拼补贴、比优惠”的内卷式竞争。土地让利、税收返还、建设补贴、装修补贴、科研补贴、出口补贴……名目繁多的财政资金被提前注入企业，而约束机制却往往形同虚设。丰台区审计局的一份调研报告曾直指问题核心：“一企一策”模式下，部分企业兑现金额远超留区税收，无协议兑现情况突出，企业未履约却仍获补贴。

这种“倒贴式引资”的后患是双重的：一方面，大量财政资金被虚耗，甚至沦为被套取的对象；另一方面，企业被过度“喂养”，逐渐丧失了真实的市场竞争力，一旦补贴退坡便难以为继。而当地方政府意识到风险、开始“秋后算账”时，刑事手段便成了最锋利也最危险的武器。

企业在“考核高压”下的生存困境

如果说补贴竞赛是地方政府主动点燃的火，那么被“烧”得最痛的，永远是那些在园区里真实投了钱、建了厂、招了工的企业家。

宜宾案中，王靖宇在庭审中展示了一组数据：园区建成25栋厂房，实测面积客观真实；引入数十条生产线，司法鉴定显示2020年真实产值超12亿元；截至案发，补贴资金还有1.8亿元结余，深圳公司账上另有数亿元现金；园区整体资产约10亿元，足以覆盖全部补贴。他还强调，协议约定的考核期因疫情及外贸摩擦已被管委会会议纪要明确“另行商议”，截至2021年4月刑事立案，项目从未进入正式考核节点。

换言之，政府按协议先给了钱，企业按协议建了厂、投了产，考核尚未落地、产值尚未终评，企业家却已身陷囹圄。这引发了一个极为现实的问题：在“对赌式招商”模式下，企业究竟面临怎样的生存与法律风险？

风险首先来自补贴资金的“专款专用”要求与项目实际资金需求的冲突。宜宾案中，检察机关在一审中重点指控了“工程款回流”“科研补贴用于建设”等行为。而企业方则辩称：建设、装修补贴按实测建筑面积定额核发，与实际成本无关；企业通过施工单位回款，只是为突破监管账户资金冻结、盘活现金流；科研补贴虽未全部用于研发科目，但最终全部投入厂房建设和生产线采购。

按照财政专项资金的严格管理规定，这些行为确实构成违规。但是否就等同于刑事诈骗？最高法第1551号参考案例给出了清晰的回答：“对于申报项目符合国家专项资金政策基本条件，只是在申报过程中存在个别夸大实际的情况，伪造或提供非关键性虚假申报材料的，对行为人一般不宜按诈骗罪定罪处罚。”

换言之，刑法要打击的是“无中生有”的完全虚假申报，而非“大体真实、细节有瑕”的履约偏差。宜宾案中，即便检察机关二审将诈骗金额核减至1.46亿元，企业方依然坚称：被保留下来的指控如建设补贴回流、科研补贴挪作他用，恰恰是行业内的普遍操作，从未被认定为诈骗。

风险还来自于地方政府的“考核冲动”。宜宾案庭审中透露了一个耐人寻味的细节：企业部分委外生产报备产值，系因管委会在厂房建设期便强制要求上报产值以完成招商考核指标。这一做法被企业方称为“政府强迫下的经营举措”。如果连上报产值都是应政府要求而为，那么事后以此认定“虚假生产”并追究刑事责任，岂非自相矛盾？

这些困境揭示了一个深层矛盾：地方政府在招商时急功近利，用补贴“催熟”项目；在项目遇到困难或自身审计压力增大时，又急于“切割”甚至“倒追”。而站在中间的企业，往往成为最无辜的牺牲品。

不是所有材料造假都构成诈骗

宜宾案二审最大的看点，并非省检核减了5亿元诈骗金额，而是控辩双方围绕一个核心问题的激烈交锋：什么样的造假才构成诈骗罪？

这个问题，恰好被最高法第1551号参考案例回答得淋漓尽致。该案中，刘某甲、刘某乙父女经营的A公司，在申报798万元技改补贴时伪造了环评、资金筹措等材料，但项目真实、土地规划齐全、资金全部投入建设，二审法院改判无罪；B公司在申报12.4万元贷款贴息时材料造假，但贷款真实、提供财产担保，同样改判无罪；唯有第三起——200万元科创补贴，项目完全虚构、资金被用于个人还债，才被维持诈骗罪。

裁判要旨明确指出：关键在于被告人是否具备申报专项补贴的“关键资质”，是否具有“非法占有的目的”。具备真实项目、核心条件达标，仅为完善手续而伪造非关键材料，且补贴用于项目建设、无个人挥霍的，不构成诈骗；反之，无真实项目、虚构关键条件、资金被私分挥霍的，才应追究刑事责任。

用这把尺子来衡量宜宾案，争议便清晰起来。

一是关于“关键资质”。宜宾项目的核心资质土地、厂房、生产线全部真实存在。25栋厂房实测面积经政府验收确认，设备采购合同真实，数十条生产线落地投产。这与刘某甲案第一起事实高度相似：项目真实、关键条件满足，即便存在资金回流、科研补贴挪作他用等违规行为，也属于“非关键性材料瑕疵”，而非“虚构核心事实”。

二是关于“非法占有目的”。全案证据显示，三名企业家没有大额挥霍、转移资产、失联跑路的行为；案发时补贴资金尚有1.8亿元结余；企业主动与管委会签署园区资产托管协议，将园区交由国资代管。这与刘某甲案中“无证据证明将专项资金用于个人消费或挥霍”的无罪逻辑完全一致。相反，刘某甲案中唯一被判有罪的第三起事实，恰恰是资金被用于“个人还债”。这才是典型的“非法占有”。

三是关于“政府损失”。诈骗罪要求造成他人财产损失。宜宾案中，园区土地、厂房等核心资产始终在政府可控范围内，即便产值不达标，管委会完全可以通过民事诉讼解除合同、收回资产、追回补贴。事实上，王靖宇方面称园区资产约10亿元，远超补贴总额。在这种情况下，政府并未遭受实质性的、不可挽回的财产损失。这一点，同样是刘某甲案认定贷款贴息无罪的理由之一。企业提供了有效财产担保，不构成骗取贷款。

四川省检察院在二审中将诈骗金额从6.4亿核减至1.46亿，虽然尚未完全采纳企业方的无罪主张，但至少说明：一审那种“但凡拿了补贴就是诈骗”的粗放认定逻辑，正在被更审慎的司法标准所矫正。

从补贴竞赛回归营商环境竞争

宜宾案尚未终审，刘某甲案已成定例。但这两个案件共同指向一个深刻的制度反思：当地方政府普遍采用“先给钱后考核”的模式招商引资，实质上是在用财政资金为企业经营风险兜底。而一旦企业未能兑现承诺，便动辄以诈骗罪论处，这既违背了商业逻辑，也滥用了刑法手段。

法律专家反复强调：刑法是社会治理的最后手段。政府招商引资对赌协议履行过程中，企业存在的手续瑕疵、资金流转不规范等问题，本质上是履约过程中的商事纠纷或行政协议纠纷。能够通过协商、民事诉讼、行政诉讼挽回损失的，就不应轻易动用刑事处罚。

最高法第1551号参考案例的入库，正是对这一原则的司法确认。它告诉所有园区和企业：法律不会放过真正“空手套白狼”的骗子，但也不会惩罚那些诚心投资、真实建设、只是在细节上犯错的经营者。

对于地方政府而言，这一判决同样是一记警钟。与其把精力花在事后的刑事追诉上，不如在招商之初就设计更科学、更公平的考核与补贴机制，并在履约过程中加强合规指导与服务。全国统一大市场的建设正在倒逼各地放弃“税收返还”“财政补贴”等内卷式竞争，转向拼营商环境、拼法治保障、拼产业生态。

当政府与企业的关系从“施舍与依附”回归“契约与法治”，那些因补贴而生、因补贴而亡的悲剧，才能真正成为历史。

参考资料：

1、人民法院案例库参考案例：刘某甲、刘某乙等诈骗案（入库编号：2024-02-1-222-001）

2、四川省高级人民法院二审庭审记录（宜宾6亿招商补贴案，2026年6月3日-5日）

3、丰台区审计局关于“一企一策”招商引资模式的几点建议（2025年11月）

4、经济日报：招商靠“内卷”，不如练内功（2025年12月）

5、新华社半月谈：“血拼式”招商，“血亏式”收场（2026年5月）

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文章来源：园区荟（biaozhunpark）

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