张健：气候韧性社会建设—从全球气候治理进程到中国实践

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（来源：清华大学气候变化研究院）

导读

2026年4月12日，“气候韧性社区更新与协同治理国际学术论坛暨第七届清华社区规划与社会治理高端论坛”在北京成功举办。清华大学气候变化与可持续发展研究院副院长张健作题为《气候韧性社会建设—从全球气候治理进程到中国实践》的主旨报告。

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张健

清华大学气候变化与可持续发展研究院副院长

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全球气候治理进程与趋势

全球气候治理经历了从科学发现走向政治议题再到制度性谈判的演进过程。在当前多边主义承压、贸易壁垒和单边主义抬头的背景下，这一治理框架仍显示出极强的韧性和有效性。

1979年，世界气象组织（WMO）召开第一次世界气候大会，气候变化开始从科学问题转向国际议题。1988年，联合国环境规划署（UNEP）和世界气象组织（WMO）共同推动成立了政府间气候变化专门委员会（IPCC）。同年，联合国大会通过决议，将“为今世后代保护全球气候”作为正式国际议题。这意味着气候问题从科学关切，进入联合国多边治理议程，但初期框架在责任划分、义务承担、资金等问题上分歧显著。

经过多轮政府间谈判和协调，《联合国气候变化框架公约》最终于1992年正式通过，成为全球气候治理的基础性制度安排。《公约》确立了公平、共同但有区别的责任和各自能力原则，设立了缔约方大会（COP大会）作为最高决策机构，定期召开COP大会推进气候治理。

随后，缔约方在《公约》框架下进一步协商具体机制，以协调各方行动并推动更广泛的国际参与。

1997年，COP大会通过《京都议定书》，其核心是构建了以发达国家为主体的“自上而下”的减排机制。但到2011年德班会议（COP17）前后，随着部分主要发达国家退出，以及发展中国家排放快速增长，《京都议定书》的执行陷入制度性困境，其有效性被不断削弱。国际社会开始探索建立一个能够覆盖所有国家、更加包容和灵活的气候治理体系。

2015年，在中美、中欧的共同努力下《巴黎协定》正式通过，取得了关键制度突破，即实现了碳减排目标从“自上而下”的约束目标向“自下而上”的国家自主贡献（NDC）机制的转变。在这一机制下，各国根据自身发展阶段和国情提交NDC目标，并每五年更新，形成“动态递进”的减排承诺。这使得《巴黎协定》不再以刚性的减排配额约束为核心，而是本身具有灵活性的制度框架，使得各国可以在不同发展阶段、不同政治周期和不同能力基础上持续参与，而不需要因为某一阶段目标难以实现就退出体系。正是这种制度灵活性，使全球气候治理能够在不确定性上升的背景下保持稳定和韧性。

与此同时，《巴黎协定》还建立了透明度框架（ETF）和全球盘点机制，形成“承诺—报告—评估—强化”的闭环治理结构。

《巴黎协定》实施以来，全球已经形成了零碳共识与绿色转型大势：160多个国家提出碳中和或净零排放的目标，覆盖全球大部分经济体和人口；截止去年年底，110多个国家提交了更新后的NDCs，覆盖全球约80%的温室气体排放量。而从经济成本角度来看，可再生能源已经取得了经济优势。

但是应对气候变化的任务依然严峻。2025年，联合国环境署（UNEP）发布的《排放差距报告》显示，即使在全面落实各国现有承诺的情况下，本世纪全球升温仍可能达到2.3至2.5摄氏度，与《巴黎协定》的温升控制目标存在明显差距。

在此背景下，“气候过冲”（Overshoot）概念日益受到国际社会的关注，也就是全球平均气温很可能在一段时间内超过巴黎协定的温控目标，之后再通过更大力度的减排及碳捕集等技术，将温度逐步拉回目标范围内。

实际气象观测数据也在拉响警钟。根据世界气象组织于2026年3月发布的最新报告，2015—2025年是有记录以来最热的11年。其中，2025年平均温度较1850—1900年基准高出约1.44°C。此外，2021年，IPCC发布第一工作组报告，以科学证据明确指出，随着全球变暖持续推进，极端高温、强降水以及干旱等气候风险正在变得更加频繁和更加剧烈。

这说明，气候变化已不仅是环境问题，更是系统性风险，威胁粮食生产、水安全、生态、基础设施、人类健康，并可能进一步引发公共卫生风险、系统性金融风险和地区冲突。

因此，应对气候变化不能仅依赖减缓，必须同时强调气候适应的重要性，韧性社会是应对气候变化的核心路径之一。

02

气候变化背景下的韧性社会建设

《巴黎协定》明确将气候减缓与气候适应确立为全球气候行动的两大支柱。然而，与减缓相比，适应议题长期面临关注不足、资金欠缺以及实施机制不完善等问题。随着气候风险的加剧以及极端气候事件的频发，气候适应逐渐成为全球气候治理的核心领域之一。

《巴黎协定》决定建立全球适应目标（Global Goal on Adaptation），但是这一过程进展缓慢。2021年，COP26（格拉斯哥）通过了“格拉斯哥—沙姆沙伊赫工作方案”，并在COP28（迪拜）确立了全球适应目标的框架，明确了水资源、农业与粮食、健康、生计、基础设施等7个重点领域，以及风险评估、规划、实施与持续监测4个环节。去年在COP30贝伦大会上，全球适应目标指标体系得到通过。该体系包含59项具体指标，其核心意义在于通过提升适应能力与降低脆弱性，构建气候韧性社会。

具体到“适应”和“韧性”两个概念，虽然二者常被混用，但根据IPCC定义，二者有所区别：从被动适应风险，转向主动构建“更好恢复”的能力，即从气候适应迈向韧性社会。

03

气候韧性社会建设的中国路径

中国长期坚持减缓与适应并重，实施积极应对气候变化的国家战略。2013年出台《国家适应气候变化战略》，将气候适应提升至国家战略高度，也是较早将气候适应上升为国家战略的国家之一。

2022年，17个部门联合发布《国家适应气候变化战略2035》，标志着气候适应成为跨部门协同推进的系统性议题。《战略》明确了重点领域、区域布局和实施路径，并构建了包括制度保障、金融支持、科技赋能、能力建设、国际合作在内的全面支撑体系。从重点领域来看，城市与人居环境既是适应气候变化的关键方面，也是气候风险高度集中的空间单元和韧性建设的重要载体。

2023年《适应型城市建设试点通知》正式发布，其中提出十项重点任务，从三个维度推动气候适应型城市建设：治理维度——识别与管理风险；空间维度——将气候风险纳入规划和空间布局；功能维度——确保极端天气下城市保持功能并快速恢复。也有专家提出“气候适应型城市的伞型结构”的形象比喻，其中伞骨代表硬支撑，即基础设施的抗风险能力）；伞面代表软支撑，也就是规划、标准、评价体系、应急管理等，构成综合感知与持续应对体系。

案例一：雄安新区——从规划伊始即嵌入气候风险评估、数据监测共享；空间上融入气候因素；功能上构建空天地一体化监测预警体系，实现了三个维度的协同。

案例二：北京——作为我国首都和超大型城市，其韧性规划面临高密度人口、高强度开发以及复杂系统耦合下的多重风险，因此更加突出以空间为抓手的系统性规划提升，按韧性能力划分为30多个相对独立的组团，同时通过多种方式实现跨区域联动。

案例三：青岛——利用金融服务和保险工具，将气候风险转化为可量化管理的对象，开发气象指数保险、气候信贷等产品，在投资贷款中纳入气候韧性评估，从而降低产业脆弱性。

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从城市到社区——韧性社会的“最后一公里”

在城市韧性的总体框架下，社区作为最直接、最具体的生活空间，是决定城市这一框架能否有效运行的基础单元。它是气候冲击的“最前沿”和“最后一公里”。从治理、空间、功能三个维度来看，社区都能提供具体可操作的韧性支撑。

2025年，清华气候院与万科物业联合发布了《中国物业行业碳中和战略与路径研究》。虽然这份报告侧重于减排，但在研究中发现，一些物业与社区已具备推进社会韧性的基础能力，如“党支部+物业+居委会+志愿者”模式在垃圾分类、节能改造、社区共建中发挥了重要作用，有效将宏观生态与气候理念传递到居民端。

深圳在这方面的实践尤为突出：深圳持续强化社区应急与组织能力，通过建设21个安全韧性社区试点，培训超过10万名“应急第一响应人”，并构建“5分钟应急处置圈”，显著提升了社区层面的快速响应与自组织能力；在空间维度上，深圳推动基于自然的社区韧性改造，针对不同社区面临的气候风险，实施湿地修复、植被群落构建等差异化改造，从而提升社区层面的生态缓冲与适应能力；更为关键的是，深圳通过构建“生态—空间—社区”的联动体系，将“山海连城”的生态廊道与城市空间有机衔接，将公园绿地、居住区与产业空间融合连接，使生态系统从“城市背景”转变为社区可感知的韧性能力。

从全球气候治理到城市、再到社区，我们可以看到：韧性建设已不再仅是政策目标，而正在成为一种可执行的能力。期待以此次会议为契机，加强气候变化研究与社区韧性建设的协同合作。

稿件已经专家本人审阅！

(清华大学气候变化研究院)