行政复议决定未经县政府负责人审批同意，仅有司法局长审批意见，违反法定程序！

来源：农法实务

裁判观点：《中华人民共和国行政复议法》第六十一条第一款规定：“行政复议机关依照本法审理行政复议案件，由行政复议机构对行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，以行政复议机关的名义作出行政复议决定。”上述法律明确了行政复议机关和行政复议机构的职责分工，而行政复议机关实行行政首长负责制，行政复议决定的作出必须经行政复议机关负责人同意或者集体讨论通过。这里的负责人是指行政复议机关担任领导职务并具有决策、管理权的人员，包括正职负责人和副职负责人。本案中，上诉人作出的案涉《行政复议决定书》，撤销了原审第三人作出的不予认定工伤决定并责令其重新作出具体行政行为，属于改变原行政行为的行政复议决定，但其提交的《某某1行政复议决定审批表》中仅有行政复议机构负责人的审批意见，未经行政复议机关某某1负责人审批同意。故，上诉人作出的案涉《行政复议决定书》违反法定程序，原审法院判决撤销某某1作出的案涉《行政复议决定书》并责令其重新作出行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。

山西省高级人民法院

行 政 判 决 书

晋行终876号

上诉人（原审被告）某某1，住所地山西省晋中市祁县东风路101号。

法定代表人杜某1，该县县长。

行政机关出庭应诉负责人杜某2，该县副县长。

委托诉讼代理人王某，该县司法局副局长。

委托诉讼代理人岳小勤，山西华炬律师事务所律师。

上诉人（原审第三人）赵某，男，1970年7月12日生，汉族，现住山西省晋中市寿阳县。

委托诉讼代理人孙泽华，山西绿光律师事务所律师。

委托诉讼代理人张殿涛，山西绿光律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）某某公司1，住所地山西省晋中市祁县东观镇东观村东某某宾馆东100米。

法定代表人杨某，总经理。

委托诉讼代理人杨乃钰，山西某某事务所律师。

原审第三人某某2，住所地山西省晋中市东风路101号政府3号楼。

法定代表人梁某，局长。

行政机关出庭应诉负责人薛某，该局副局长。

委托诉讼代理人王红升，山西祁欣律师事务所律师。

上诉人赵某、某某1与被上诉人某某公司1，原审第三人某某2因改变原行政行为的行政复议决定一案，不服山西省吕梁市中级人民法院（2025）晋11行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审原告某某公司1的诉讼请求：撤销祁县政府祁某复决字（2025）第12号行政复议决定，维持祁县人社局作出的编号为RDK08202500084400011不予认定工伤决定。

原审法院查明：2023年11月10日7时48分许，第三人赵某驾驶晋K×××**重型半挂牵引车行驶至阳曲县珍珠卜附近路段时，与相向而来的牛某驾驶的晋J×××**牵引晋J××**半挂牵引车相撞，造成两车受损及人员受伤的交通事故。经阳曲县交警大队认定，赵某负事故的全部责任。赵某受伤住院后，经诊断，左股骨骨折。2024年3月18日，赵某以原告某某公司2为被申请人，向第三人祁县人社局提出工伤认定申请，请求认定其所受伤害为工伤。祁县人社局最初书面决定不予受理该申请，后经介休市人民法院判决，该局最终受理了该申请，并于2025年2月7日作出编号为RDK08202500084400011不予认定工伤决定，以赵某的申请不符合《工伤保险条例》第三章第十四条、第十五条认定工伤或视同工伤的情形，决定不予认定为工伤。赵某不服，向被告祁县政府提出行政复议申请，祁县政府于2025年5月1日作出祁某复决字（2025）第12号行政复议决定，撤销祁县人社局作出的不予认定工伤决定，并责令祁县人社局自收到该决定书之日起60日内重新作出具体行政行为。原告某某公司2不服，提起本案诉讼。另查明，赵某驾驶的晋K×××**重型半挂牵引车系由案外人李某生2018年向原告盛世远东公司分期付款购买，车辆登记在盛世远东公司名下。但该车辆由李某生独立自主经营，自负盈亏，不向盛世远东公司交纳管理费。经榆次区人民法院判决，赵某因本次事故所受的医疗费、误工费等经济损失201,667.99元，已由晋K×××**重型半挂牵引车的承保公司予以赔付。

原审法院认为，本案的争议焦点是：一、复议决定认定事实是否清楚的问题；二、复议决定的程序是否合法。1.关于复议决定认定事实是否清楚的问题。第三人祁县人社局在不予认定工伤决定中虽未明确不予认定工伤的详细理由，但复议期间该局提交的书面答复意见中明确李某生与某某公司2系分期买卖关系，不属于挂靠经营，所以赵某发生的事故不属于工伤认定范围。复议机关尽管在听取双方当事人意见时注意到有无挂靠经营的问题，但在复议决定书中未予查明，属认定事实不清。2.行政复议实行首长负责制，行政复议机构相关工作人员的案件办理意见需要层层呈报行政复议机关首长决定，最终才能以行政复议机关的名义作出行政复议决定。本案中，被告祁县政府作出的祁某复决字（2025）第12号行政复议决定，虽有行政复议机构祁县司法局副局长王某、局长武宏亮的审批意见，但未经行政复议机关祁县政府负责人审批同意，违反了《中华人民共和国行政复议法》第六十一条的规定，复议程序明显违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告某某1祁某复决字（2025）第12号行政复议决定；二、责令被告某某1重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告某某1负担。

某某1上诉称：一、上诉人作为复议机关，在复议过程中审查的是原行政行为是否事实清楚、证据是否充足、法律适用是否正确，但并不能代替原行政机关作出行政行为。上诉人在复议期间发现第三人某某2在作出不予工伤认定书中就有无挂靠经营问题没有查清，以事实不清为由作出撤销原行政行为的复议决定，一审法院却以上诉人在复议期间注意到案件有无挂靠经营的问题而未查明为由撤销上诉人作出的复议决定，其本质是要求上诉人作为复议机关代替原作出行政行为的机关作出行政行为，显然与复议机关角色定位错误。且本案中的情形符合《中华人民共和国行政复议法》第六十四条规定的行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为的规定。二、李某生与被上诉人某某公司1之前虽然签订有《分期买卖合同》，但二者是否存在挂靠经营问题不以《分期买卖合同》为判断标准，挂靠经营的本质为借用道路运输经营资质的行为。1.本案实质为李某生在未取得道路运输经营许可证及车辆运营证的情况下借用被上诉人资质从事货物运输的问题，对此第三人某某2在作出的行政行为中并没有查清，上诉人据此撤销并无不当。2.一审庭审中李某生表示其分期买卖合同早在2018年就履行完毕，但直至2023年11月事故发生尚未进行过户，可见其真实目的系使用被上诉人的道路运输经营许可证及车辆运营证开展经营，否则其无法从事道路货物运输。3.在一审审理期间提交了介休市人民法院（2024）晋0781行初55号行政判决书跟本案基本相同也是签订《分期付款购车合同》的案件，该法院认定双方民事责任的约定不影响案外人使用资质进行道路运输的本质。三、本案上诉人作出的复议决定不存在程序问题。为响应行政复议改革，各级人民政府均依法设立了行政复议局，由该局负责行政复议的审理，具体就本案而言，该案件由某某1行政复议局承办，完成后由复议局局长同意后作出复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第六十一条之规定。故请求：1.依法撤销吕梁市中级人民法院作出的（2025）晋11行初56号判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.诉讼费用由被上诉人承担。

赵某上诉称：一、原审将车辆分期买卖法律关系与挂靠经营关系混淆，认为分期买卖自主经营自负盈亏就不是挂靠经营关系。正是这种错误事实认定导致判决结果明显错误。1.本案中，赵某驾驶的晋K×××**重型半挂牵引车虽由李某生分期付款购得，但车辆实际登记在某某公司1名下，且道路运输许可证资质也是属于该公司，某某公司3名义办理，同时根据政策个人是无法办理运营资质的，只能使用公司的运输资质，因此符合“挂靠”经营关系。2.赵某作为被雇驾驶人已为实际车主工作四年之久，在履行职务过程中发生交通事故，符合《工伤保险条例》中构成工伤的情形。单位虽否认挂靠，但该车辆始终登记在该公司名下，运输资质依附公司，依最高法司法解释应推定符合拟制事实劳动关系特征。根据刚出台的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》第二条明确规定：“不具备合法经营资格的组织和个人挂靠具备合法经营资格的单位对外经营，该组织或个人招用的劳动者请求具备被挂靠单位承担用工主体责任单位，认定工伤后的工伤保险待遇责任的，人民法院应予支持。”3.本案根据道路运输许可证保险单等即可查明赵某所驾驶车辆是否为挂靠运营，然而该决定不仅对挂靠关系只字未提，而且对不予认定工伤的事实与理由也未说明，属事实不清。二、原审法院以复议决定未经行政机关首长签字为由直接撤销复议结果不仅违法而且有失公正。原审法院忽略该复议决定系在复议机构审核程序听证程序、意见征集程序完备的前提下作出，已满足实质审查要件。《行政复议法》第六十一条虽确立“行政机关负责人负责制”，但并未否定授权机制或“集体审批”的有效性。复议决定加盖了复议机关公章说明经过了复议机关的同意和授权。原审未结合具体行政管理实际未综合衡量程序与实体正义的关系，反而以表面形式瑕疵否定合法行政决定，显失公平公正。故请求：1.撤销山西省吕梁市中级人民法院（2025）晋11行初56号行政判决；2.维持山西省某某1作出祁某复决字〔2025〕第12号行政复议决定；3.判令山西省某某2重新作出工伤认定决定；4.本案一二审诉讼费用由原审原告承担。

某某公司1辩称：一、上诉人某某1认为复议机关不能代替原行政机关作出行政行为及复议机关角色定位的观点不当。某某1作为行政复议机关，支持和保障行政复议机构依法履行职责。行政复议机关与行政复议机构是两个不同的法律主体，行政复议机关办理行政复议事项的机构是行政复议机构。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十三条第一款第（三）项的规定，经行政复议机关查清事实和证据后，行政复议机关是依法有权变更该行政行为的。对于复议决定应予查明而未予查明的情形，原判决确定复议决定属认定事实不清，并综合本案情况依法作出撤销行政复议决定并责令重新作出行政行为的结果有事实依据和法律依据，应予维持。二、关于行政复议决定明显程序违法的问题。上诉人在行政上诉状中对缺失的行政复议机关某某1的负责人同意或者集体讨论通过程序的观点，明显不符合《中华人民共和国行政复议法》第六十一条第一款的规定。另外，《中华人民共和国行政复议法》第三十七条第一款规定，行政复议机关依照法律、法规、规章审理行政复议案件。上诉人主张应当按照实际情况，是对审理行政复议案件应当依照法律、法规、规章的规定的错误认识。《中华人民共和国行政复议法》第七十五条第一款规定，行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖行政复议机关印章。案涉的行政复议决定书加盖的是某某1行政复议专用章，并非上诉人赵某在行政上诉状中陈述的加盖了复议机关公章。上诉人某某1的行政上诉状落款加盖的是某某1行政应诉专用章，也不是行政复议机关公章，上诉人赵某将专用章认为公章是错误的。综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当判决驳回上诉，维持原判决。

原审第三人某某2述称：赵某与某某公司1不存在劳动关系，晋K×××**汽车是李某生于2018年12月从某某公司1分期购买，由李某生自主经营，某某公司1主要业务销售车辆，不参与李某生的经营活动，也未收取任何管理费用。2023年李某生雇佣赵某驾驶汽车并支付工资。2023年11月10日7:48左右，赵某驾驶汽车运输货物，行使至阳曲县康西公路珍珠卜附近路段发生交通事故，致左腿受伤，赵某负全部责任。李某生不属于挂靠经营，赵某受到的事故伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条的规定，不属于工伤认定范围，因此该局不予以认定为工伤。关于某某1做出的行政复议决定，该局表示理解并愿意配合。

本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，本案的争议焦点是上诉人某某1作出的案涉《行政复议决定书》是否合法。《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定，在工作时间和工作场所内因工作原因受到事故伤害的，应当认定工伤。某某保障部关于执行《工伤保险条例》若干问题的意见（三）（人社部发〔2025〕62号）第十条第二款第（二）项规定，个人挂靠其他单位对外经营，其招用的人员因工伤亡的，劳动者与具备用工主体资格的单位之间即使不存在劳动关系，工伤认定申请主体也可以依据有关规定申请认定工伤。根据审理查明的事实，上诉人赵某驾驶晋K×××**重型半挂牵引车行驶时与案外人牛某驾驶的半挂牵引车相撞，致使赵某受伤。因赵某驾驶的牵引车系由案外人李某生向被上诉人某某公司1分期付款购买，车辆登记在某某公司1名下。后，赵某以某某公司1为被申请人，向原审第三人某某2提出工伤认定申请，请求认定其所受伤害为工伤。经介休市人民法院判决，原审第三人受理赵某的申请后，以赵某的申请不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或视同工伤的情形，作出案涉《不予认定工伤决定》。赵某不服，向某某1提出行政复议申请。本案中，某某1根据上述规定及审理查明的相关事实，认为原审第三人对于赵某的受伤是否是在工作时间、工作场所内、因工作原因受到的事故伤害及李某生与某某公司1之间是否为挂靠经营未进行充分调查，径行认定李某生不属于挂靠经营，从而作出案涉《不予认定工伤决定书》，属于事实认定不清，对此本院予以认可。另，《中华人民共和国行政复议法》第六十一条第一款规定：“行政复议机关依照本法审理行政复议案件，由行政复议机构对行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，以行政复议机关的名义作出行政复议决定。”上述法律明确了行政复议机关和行政复议机构的职责分工，而行政复议机关实行行政首长负责制，行政复议决定的作出必须经行政复议机关负责人同意或者集体讨论通过。这里的负责人是指行政复议机关担任领导职务并具有决策、管理权的人员，包括正职负责人和副职负责人。本案中，上诉人作出的案涉《行政复议决定书》，撤销了原审第三人作出的不予认定工伤决定并责令其重新作出具体行政行为，属于改变原行政行为的行政复议决定，但其提交的《某某1行政复议决定审批表》中仅有行政复议机构负责人的审批意见，未经行政复议机关某某1负责人审批同意。故，上诉人作出的案涉《行政复议决定书》违反法定程序，原审法院判决撤销某某1作出的案涉《行政复议决定书》并责令其重新作出行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。

综上，赵某、某某1的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人某某1负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　毛昊星

审 判 员　周小明

审 判 员　闫成先

二〇二五年十二月十五日

法官助理　李忠轩

书 记 员　吴　霞

转自:律师论综合执法