专访西南政法大学王婷婷：基本公共服务“解绑”户籍，财力配置如何跟着人走？

近日，国务院印发《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》，明确要求根据基本公共服务覆盖常住人口进度，完善相关转移支付考虑常住人口因素进行分配。如何理解政策背后的制度逻辑与实践路径，证券时报记者近日专访了西南政法大学经济法学院副教授王婷婷。

王婷婷认为，《实施意见》是一次以制度创新推动我国转移支付体系的系统性重塑，核心是剥离基本公共服务与户籍的“强挂钩”关系，实现“钱随人走”。针对人口流入地与流出地财政收支格局的分化趋势，她建议，建立常住地承担主体责任、户籍地承担补充补偿责任、中央财政统筹调节的清晰分担机制，确保基本公共服务均等化目标与财政可持续性相统一。

剥离户籍挂钩后转移支付怎么改？

证券时报：中央对地方均衡性转移支付已考虑为常住人口提供基本公共服务增支因素。本次《实施意见》的出台，将在制度设计层面如何影响到我国转移支付体系？

王婷婷：《实施意见》的出台的核心是剥离基本公共服务与户籍之间的“强挂钩”关系，推动未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务。我认为，这是一次以制度创新推动我国转移支付体系的系统性重塑，标志着我国转移支付制度从传统的“基数分配、户籍导向”加快转向“常住人口导向、财力与事权精准匹配”的新阶段。

一是重构分配核心依据，将常住人口规模、公共服务成本差异、地方财力缺口作为转移支付测算的核心因子，从规则上实现“钱随人走”，破解长期以来人口流动与财力配置错配问题。

二是完善共同财政事权分担机制，对教育、医疗、社保、养老、住房等基本公共服务领域，按常住人口覆盖进度标准化分配资金，提升分配透明度与规范性。

三是强化纵向传导与省级统筹，明确中央定规则、省级抓落实、市县强执行，推动省级转移支付同步向人口流入地区倾斜。

四是建立动态调整机制，根据公共服务覆盖常住人口进度、人口流动趋势、财政承受能力动态优化分配方案，提升转移支付制度的稳定性、适应性与公平性，进而为基本公共服务均等化提供坚实制度保障。

证券时报：《实施意见》提出“加强财政转移支付保障”，将重点影响到一般性转移支付和专项转移支付的哪些具体项目？具体将如何影响？

王婷婷：政策实施将重点作用于一般性转移支付、共同财政事权转移支付，并推动专项转移支付优化调整，整体呈现“保一般、优专项、强共同事权”的基本格局。

一般性转移支付是指本身不指定具体项目，由地方统筹使用的转移支付。此次政策将显著提高常住人口权重，加大对人口流入多、公共服务成本高、增支压力大地区的补助力度，弥补基层财力缺口，进而结合教育、医疗、养老、低保等领域的测算，将常住人口因素更系统纳入共同财政事权转移支付。

这些共同财政事权转移支付在预算编制中暂列于一般性转移支付项下，将重点影响义务教育经费保障、基本公共卫生服务、城乡居民医保补助、基本养老服务、保障性住房等项目，该领域将按照常住人口、保障标准、支出责任比例分配，直接覆盖随迁子女、外来务工人员、常住老年人等群体，实质提升人口流入地可统筹财力。

在专项转移支付中，《实施方案》中未新增或削减具体专项，但要求服务于基本公共服务的现有共同财政事权类专项，强化按常住人口、保障标准、分担比例因素法分配，弱化户籍地导向，减少“人户分离”导致的财力错配。这意味着，未来的专项转移支付将聚焦流入地教育资源扩容、医疗设施提质、社区公共服务建设等重点领域，资金投向更聚焦、效率更高，进而从结构上支撑常住地基本公共服务的提标扩面。

财力配置要跟着人重新落位

证券时报：推行常住地提供基本公共服务，人口流入地和流出地的地方财政收支格局会如何演变？目前，流入地和流出地有哪些共同支出环节分担不够清晰？

王婷婷：人口流入地的经济活跃度高、税源稳步扩大，财政收入从长远来看具备增长潜力，但短期内需承担更多随迁子女教育、医保补助、公租房等支出，因此短期内的财政收支矛盾较为突出；而从长远来看，随着中央和省级财政按常住人口加大转移支付倾斜，在转移支付的精准支持下，人口流入地将逐步实现财权与事权匹配。

对于人口流出地而言，由于人口外流减少了本地兜底性支出，但若未同步核减基数或未获补偿，可能短期来看面临公共服务设施闲置与财政冗余并存问题，长期来看也将面临税基收窄、财政增收乏力、存量公共服务设施利用率低、人均运维成本偏高等问题，财政运行压力将进一步加大，需加快优化财政支出结构、盘活存量资产、提升资金使用效率。

当前，人口流入地与流出地的共同支出责任分担仍存在以下不够清晰的领域，包括随迁子女的义务教育经费、校舍建设及教师薪酬支出；外来常住人口基本医保、公共卫生服务成本；常住老年人养老服务、残疾人照料、社会救助支出；保障性住房建设与运营支出；流动人口社保关系转移接续、经办服务成本；跨区域应急保障、临时救助等支出等。实践中，上述支出责任多集中由流入地承担，流出地责任未明确体现，容易形成权责不对等、区域财力苦乐不均的现象，影响公共服务的可持续供给。

证券时报：您对于明确人口流入地和流出地的支出分担比例有何建议？

王婷婷：为推动常住地提供基本公共服务落地见效，促进区域财力均衡，建议建立清晰、可操作、可动态调整的支出分担机制。

一是按受益原则确定基础分担比例，流入地作为为常住人口提供直接服务的供给方与受益方，承担70%—80%的主体支出责任；流出地基于人口前期培养、社保缴费积累等贡献，承担20%—30%的补偿责任。

二是分领域实行差异化分担，对于教育、医疗、社区服务等现场服务类事项，由流入地承担80%的财政支出责任、流出地承担20%的财政支出责任；养老保险、医疗保险按照缴费年限、常住年限来进行分段分担，临时救助、应急保障由流入地承担、中央给予专项补助。

三是建立流入地与流出地横向补偿机制，加快建立全国统一的常住人口公共服务成本核算与跨区域清算平台，以常住人口统计数据为基础，年度统一结算、财力划转，简化操作流程。

四是强化中央转移支付的兜底调节，对财力薄弱的流入地加大倾斜支持，对人口流出困难地区予以保底保障，防止区域差距扩大。