新质策源导刊丨马艺菲：安全与发展不可偏废 科学监管护航低空经济新蓝海

马艺菲

——访国家发展改革委综合运输研究所副研究员马艺菲

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■中国经济时报记者王彩娜

距新修订的《民用航空法》正式施行仅剩一个多月，顶层法律框架即将落地。与此同时，多项监管新举密集落地：5月以来，民航局低空安全司正式亮相，承担统筹低空安全与发展等职责;此前，十部门联合印发《低空经济标准体系建设指南》，珠海出台全国首个低空数据专项管理政策;无人机运行识别规范、北京无人驾驶航空器管理规定等也于5月1日正式施行。

政策密集落地，制度框架加速成形，低空经济如何在“管得住”与“放得活”之间找到平衡?跨部门“九龙治水”的监管格局如何破题?围绕这些问题，中国经济时报记者日前专访了国家发展改革委综合运输研究所副研究员马艺菲。

01

新《民航法》奠定法治基石

配套细则仍需加快补齐

中国经济时报：新修订的《民用航空法》首次将促进低空经济发展纳入国家法律层面。您如何评价这一修订的奠基性意义?在落地前，还有哪些配套细则亟待完善?

马艺菲：这次修订意义重大。法律条文中明确提出“划分空域，应当兼顾民用航空和国防安全、低空经济发展需要以及公众利益”等，并要求“建立健全适应低空经济发展要求的适航审定、飞行管理等制度和标准”。这标志着低空经济第一次在国家法律层面获得了系统性制度支撑。

从监管体系看，在低空经济发展初期，以国家法律形式完善规则规制体系，搭建起统一、清晰的监管框架，具有很强的指导性作用。但也要看到，低空经济涉及领域多、业态新、场景广，必须立足整体规则体系持续完善。当前有两大重点：一是聚焦产业发展、科技创新、基础设施、应用场景等关键环节，加快补齐开局起步阶段的配套政策规范，推进具体领域制度性框架建设;二是在确保安全的前提下，加快细化配套细则，打通落地堵点，消除安全监管的短板和漏项，推动安全监管与产业发展双向赋能。

02

破解“九龙治水”

关键在于厘清权责与智慧化协同

中国经济时报：低空飞行监管长期面临民航、公安、空管、军方等多主体“九龙治水”的难题。您认为构建“统分协同”监管体系的核心突破口在哪里?跨部门信息共享与联合执法机制应如何重构?

马艺菲：低空经济业态多元、飞行场景复杂，天然涉及多个部门职责。当前的管理机制主要立足传统民航运输，部分思路与低空经济发展需要确实不够适配。但我认为，在初期阶段，多部门共同参与监管是必要且合理的，有助于全面筑牢安全底线。核心突破口在于形成有效的跨部门协同运行机制，关键就是厘清各部门权责边界，明确全链条、全周期、全流程的潜在风险、监管事项和监管主体，避免多头监管、重复监管和监管真空。

同时，要充分利用智慧化监管手段，以标准化、数字化、常态化为重点方向。一方面，加快制定统一的低空数据安全标准、共享规范和接口标准，依托低空智能网联系统，破除数据孤岛，实现飞行数据、航空器信息、人员资质等核心数据实时互通、合规共享。另一方面，构建常态化联合执法机制，整合监管力量，建立统一违规飞行认定标准、处置流程和处罚尺度。

03

复杂态势下运行、公共、数据

三重风险仍存短板

中国经济时报：面对城市上空大规模、高频次、多类型飞行活动交织的复杂态势，现行安全监管体系是否已做好充分准备?在运行安全、公共安全、数据安全三个维度上，当前最大的风险隐患和短板分别是什么?

马艺菲：当前我国对低空经济安全监管秉持严格审慎原则，基本能够总体应对当前飞行活动的安全管控需求。但随着飞行流量快速增长，走向大规模、高频次、多构型交织的复杂态势，现行体系仍未完全适配复杂场景，对风险的系统化识别、预判和管控能力亟待提升。

具体来看：运行安全层面，需要在动态航路规划、冲突管理、实时预警、智能调度等领域针对性强化。在公共安全层面，社会公众对侵扰空域、坠落伤人等风险仍有顾虑，地面防控、应急处置、执法惩戒等环节亟待完善，同时也要提升社会公众对低空飞行活动的接受度和了解度。在数据安全层面，低空领域涉及海量位置、轨迹、空域、运营数据，存在泄露、篡改、滥用风险，当前统一的数据安全标准、分级管控规范和跨场景防护机制尚未完全落地，亟须加快推动数据接口统一。

04

借鉴国际经验

更要立足本土优势提升国际话语权

中国经济时报：国际上有没有值得我国借鉴的制度设计或实践?中国如何在吸收经验的同时，建立与自身产业规模和发展阶段相适应的监管路径，并在适航标准、空管规则等领域提升国际话语权?

马艺菲：各国确实形成了各具特色的监管实践，为我们提供了重要参考。但低空经济涉及空域主权、国土安全、产业体系、城市治理等多重复杂因素，各国差异极大。借鉴国际经验必须坚持因地制宜、为我所用，筛选适配我国国情的制度设计，进行本土化改造。

值得关注的是，我国在新能源汽车等战略性新兴产业培育中积累的成熟经验，可以为低空经济监管提供重要借鉴，推动新兴产业监管从被动管控转向主动赋能。

在提升国际话语权方面，我国在无人机等领域已有领先优势，要以产业和场景为抓手，加快推进适航标准、空管运行规则、安全监管规范等的本土化制定、落地与推广，形成成熟、可复制、可推广的“中国经验”，积极参与国际规则研讨和标准制定，主动输出中国方案，引领构建适配行业发展需要的低空治理体系。

05

“十五五”是关键窗口期

分阶段实现安全与发展有机统一

中国经济时报：“十五五”时期，低空经济监管体系建设的时间表与关键突破节点应如何规划?

马艺菲：安全监管与产业发展并非相互制约，而是相辅相成、相互促进的——安全是发展的前提、发展是安全的支撑。“十五五”是我国低空经济高质量起步发展的机遇窗口期，应精准把握低空经济业态新、迭代快、场景广、链条长的特点，以动态演进的视角提升监管体系的适配性和支撑力。

具体来看，首先应以机制建设为抓手，完善空域分级管理、跨部门协同监管等制度，加快低空智能网联系统等安全基础设施建设，筑牢法治化、标准化根基。同时，稳步提升低空空域使用质效，简化合规飞行活动审批流程，培育规模化应用场景，逐步形成成熟完备、动态迭代的现代化低空监管体系，切实推动低空经济健康有序发展。

总 监 制丨王列军车海刚

监 制丨陈 波 王 彧 杨玉洋

主 编丨毛晶慧 编 辑丨邹 朵