碳市场要扩围，手续费先被管住了

来源：市场资讯

（来源：小碳）

小碳点评

5月18日，国家发展改革委、生态环境部发布《关于碳排放权交易收费有关问题的通知》，明确全国碳市场碳排放权交易手续费实行政府指导价管理。

简单说，以后全国碳市场交易手续费不是交易机构想怎么定就怎么定，而是要由交易机构所在地省级发展改革部门，会同注册登记机构所在地省级发展改革部门制定上限收费标准；交易机构只能在不高于上限的范围内确定具体收费。

这个动作看起来只是“收费管理”，但放到全国碳市场扩围、交易量增长、钢铁水泥铝冶炼纳入、未来更多行业进场的大背景下，它其实是在给市场基础设施定规则：交易要活跃，收费要透明；市场要扩容，成本不能失控；碳价要发挥作用，制度摩擦就不能太高。

5月18日，一份关于全国碳市场交易手续费的文件，被很多人看成了“小政策”。

文件名字叫《国家发展改革委 生态环境部关于碳排放权交易收费有关问题的通知》，文号是发改价格〔2026〕667号，落款日期是2026年5月14日。

它的核心内容并不复杂：全国碳排放权交易市场的碳排放权交易手续费，实行政府指导价管理。

也就是说，全国碳市场里的交易手续费，以后不是完全市场自由定价，也不是简单由交易机构单方面决定，而是要设定一个上限。这个上限由全国碳排放权交易机构所在地省级发展改革部门，商全国碳排放权注册登记机构所在地省级发展改革部门制定。交易机构可以在不高于上限收费标准的范围内，确定具体收费标准。

如果只看这几句话，很多企业可能会觉得：这和我有什么关系？手续费又不是碳价，收多少也未必是大钱。

但这份文件真正值得看的地方，不是“手续费”三个字，而是它出现的时间点。

全国碳市场正在从一个以发电行业为主的市场，走向覆盖更多工业行业的市场。交易主体会变多，交易频率会提高，配额管理会更复杂，注册登记、交易结算、数据管理、履约清缴、价格发现都会变得更重要。

在这个时候，把交易手续费纳入政府指导价，其实是在给全国碳市场下一阶段扩容做基础规则。

01

为什么现在要管交易手续费？

先看全国碳市场走到哪一步了。

全国碳排放权交易市场于2021年启动上线，最初主要覆盖发电行业。到2025年，市场已经进入明显扩容阶段。生态环境部公开信息显示，2025年纳入碳排放权交易市场配额管理的重点排放单位共计3378家，其中发电行业2087家，钢铁行业232家，水泥行业962家，铝冶炼行业97家。

这意味着，全国碳市场不再只是电力企业之间的履约市场。钢铁、水泥、铝冶炼这些高耗能、高排放行业进入以后，市场参与主体、配额规模、交易需求和履约压力都会发生变化。

生态环境部还披露，截至2025年12月31日，全国碳排放权交易市场配额累计成交量8.65亿吨，累计成交额576.63亿元。2025年全年配额成交量2.35亿吨，同比增长约24%，成交额146.30亿元。

这组数字说明，全国碳市场已经不是一个象征性市场，而是一个真实运行、真实交易、真实影响企业成本的市场。

市场越大，交易基础设施越重要。

手续费看起来小，但它是市场制度成本的一部分。对单笔交易来说，它可能不如碳价波动显眼；但对一个不断扩围、交易规模持续增长的市场来说，收费规则是否透明、合理、可预期，会影响企业交易意愿，也会影响市场运行效率。

如果收费标准不清楚，企业会担心交易成本不可控；如果收费过高，可能降低市场流动性；如果收费过低，交易机构和注册登记机构又可能缺少维持系统、结算、登记和运营服务的成本支撑。

所以，两部门这次并不是简单说“收费要低”，而是给出一个更制度化的思路：按照补偿成本原则核定上限，兼顾机构运营成本和经营主体承受能力。

这句话很关键。

它不是让市场基础设施免费运行，也不是让机构随意收费，而是在中间找平衡。

02

这次通知到底说了什么？

把文件拆开看，主要有五件事。

第一，明确收费管理方式。

全国碳市场碳排放权交易手续费实行政府指导价管理。交易手续费要有上限收费标准，交易机构在不高于上限的范围内确定具体收费。

这里有两个主体需要注意：一个是全国碳排放权交易机构，一个是全国碳排放权注册登记机构。

交易机构负责组织开展碳排放权集中统一交易。注册登记机构负责碳排放权交易产品登记、提供交易结算服务等相关工作。全国碳市场要运行起来，不能只有撮合交易，还要有登记、结算、账户、清缴和数据支撑。

第二，明确收费标准制定原则。

通知提出，手续费上限收费标准按照补偿成本原则，综合考虑机构运营成本、经营主体承受能力等因素合理核定。

这里的运营成本，包括注册登记机构组织开展碳排放权交易产品登记、提供交易结算服务等工作，以及交易机构组织开展碳排放权集中统一交易等工作过程中发生的，扣除政府补助后的合理费用支出。

具体成本怎么确定？文件说得很清楚：由交易机构所在地省级发展改革部门商注册登记机构所在地省级发展改革部门开展成本调查确定。

这意味着，手续费上限不是拍脑袋定，也不是简单照搬其他交易市场，而是要看真实成本。

第三，明确费用收取和分配方式。

碳排放权交易手续费在交易环节向市场内进行交易的单位统一收取。收取的费用，根据相关工作成本情况，在注册登记机构和交易机构之间分配。具体分配比例主要根据成本调查确定。

这说明，手续费不仅对应交易机构，也对应注册登记机构。全国碳市场不是单一交易平台，而是一套登记、交易、结算、清缴共同构成的基础设施。

第四，建立定期评估制度。

交易机构、注册登记机构所在地省级发展改革部门，要定期对手续费上限收费标准、实际执行情况等共同开展评估。必要时开展成本调查，及时调整完善。评估周期原则上不超过3年。

这点也很重要。因为全国碳市场不是静态的。

随着行业扩围、交易品种丰富、系统升级、市场参与主体增加，运营成本和企业承受能力都会变化。如果收费标准长期不动，可能会和市场实际脱节。三年内评估一次，实际上给收费政策留下动态调整空间。

第五，加强指导监督。

文件要求机构所在地省级发展改革部门指导注册登记机构和交易机构建立健全内部成本核算和价格管理制度，单独核算并准确记录相关工作成本和收入，及时向社会公示收费标准，加强支出管理，做到专款专用，强化成本约束，防止不合理成本上涨。

同时，要依法查处不遵守行业管理规定、不执行政府指导价、不按规定进行收费公示等行为。

这段话透露出的信号很明确：碳市场收费不是小账，而是要进入规范化、透明化、可监督的轨道。

03

为什么说这不是一个孤立文件？

这份通知提到，它是为了贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于推进绿色低碳转型 加强全国碳市场建设的意见》等要求。

这份《意见》给全国碳市场定了更大的方向：加快建设全国统一的碳市场，有计划分步骤扩大实施范围、扩展参与主体，营造更加公平公开透明的市场环境，发挥碳市场作为控制温室气体排放政策工具的作用。

说白了，全国碳市场接下来要解决的不只是“有没有市场”，而是“市场能不能更有效”。

有效市场需要三类东西。

第一，有足够多的参与主体。

这就是为什么全国碳市场要扩围。仅靠发电行业，市场覆盖面有限。钢铁、水泥、铝冶炼进入以后，碳价信号才能更广泛地传导到工业部门。

第二，有真实的价格发现。

如果交易不活跃，碳价就很难反映真实减排成本；如果碳价不稳定或不透明，企业也很难做长期投资决策。交易手续费虽然不是碳价本身，但会影响交易便利性和市场摩擦。

第三，有可信的基础设施。

登记、交易、结算、清缴、数据质量、费用管理，都属于市场基础设施。市场越大，基础设施越不能靠临时规则支撑。

所以，这次收费新规可以理解为全国碳市场制度建设中的一块拼图。

它不是最显眼的那块，却是很基础的一块。

04

对重点排放单位有什么影响？

对企业来说，最直接的影响是：交易手续费会更有边界、更可预期。

过去很多企业关注碳市场，第一反应是看碳价。碳价当然重要，因为它直接影响履约成本。但真正做过碳资产管理的企业都知道，碳市场成本不只包括配额价格，还包括交易成本、资金成本、管理成本、数据成本和履约风险成本。

这次通知管理的是交易手续费，虽然不等于帮企业降低全部碳成本，但至少在交易环节给了一个更清晰的收费框架。

对即将或已经纳入全国碳市场的钢铁、水泥、铝冶炼企业来说，这一点尤其重要。

这些行业的企业数量多、排放量大、生产线复杂，未来配额管理和交易需求会逐步增加。企业不仅要知道自己缺多少配额、余多少配额，还要知道什么时候交易、交易多少、成本如何入账、手续费如何核算。

如果手续费规则不透明，企业内部财务和碳资产管理会更难做预算。

但有了政府指导价、上限标准、公示制度和定期评估，企业至少可以把交易手续费纳入更可控的成本项。

这也提醒企业：碳市场管理不能只停留在履约最后一个月。

真正成熟的做法，是把碳资产管理前置到年度经营中：排放数据月度跟踪，配额缺口动态测算，交易成本提前预算，履约节奏提前安排。

05

对交易机构和注册登记机构意味着什么？

这份通知对机构端的约束也很清楚。

交易机构和注册登记机构不是简单收一笔手续费，而是要建立健全内部成本核算和价格管理制度，单独核算并准确记录相关工作成本和收入。

换句话说，收了多少钱，用在哪里，成本是否合理，都要有账。

这对全国碳市场长期建设是好事。

因为碳市场基础设施需要投入。系统运行、账户管理、交易结算、数据安全、风险控制、市场服务，都需要真实成本。但这些成本必须透明、合理、受约束，不能变成企业不清楚、市场说不明白的费用。

“专款专用”“防止不合理成本上涨”“及时向社会公示收费标准”，这些表述都说明，监管层希望碳市场基础设施既能可持续运行，又不增加不必要的市场负担。

06

为什么企业不能只看“手续费多少”？

这份文件出来后，有些人可能会问：最终手续费上限到底是多少？

这个问题当然重要，但现在更应该先看制度信号。

第一，全国碳市场正在进入精细化管理阶段。

早期市场更关注能不能上线、能不能履约、能不能扩围。现在，收费、成本调查、公示、评估、监督这些更细的制度安排开始补上，说明市场正在从“建起来”走向“管得细”。

第二，企业碳成本会越来越像经营成本。

过去有些企业把碳市场当作环保部门的一项履约任务。但随着交易规模扩大、碳价信号增强、行业覆盖增加，碳成本会进入财务、采购、生产、投资和合同管理。

手续费只是其中一个很小的切口，但它提醒企业：碳市场里的每一项成本，未来都要被算清楚。

第三，企业需要更专业的碳资产管理。

全国碳市场扩围以后，企业不能只在清缴前临时买配额。更好的方式是建立年度碳资产管理机制：排放预测、配额测算、交易策略、成本预算、履约安排、数据质量管理一起做。

手续费实行政府指导价管理，对企业是一个更规范的外部环境；但企业内部如果没有碳管理能力，仍然可能在碳价波动、配额缺口和履约节奏上被动。

07

这件事放到更大的碳市场改革里怎么看？

过去几年，全国碳市场的主线很清楚：先运行，再扩围，再完善。

2021年，全国碳市场上线交易，发电行业先行。

随后，钢铁、水泥、铝冶炼纳入全国碳市场管理，生态环境部印发相关配额总量和分配方案。

2025年，全国碳市场运行数据已经显示出明显扩容：重点排放单位达到3378家，累计成交量和成交额继续增长，配额清缴完成率保持高水平。

再往后看，全国碳市场还要继续扩大覆盖范围、完善配额分配、提高数据质量、丰富交易机制、增强价格发现功能。

在这个过程中，收费规则、登记规则、交易规则、数据规则、核查规则都不是孤立存在的。它们共同决定市场能不能真正发挥作用。

如果把碳市场比作一台机器，碳价是仪表盘上最显眼的数字，配额是机器运行的燃料，数据质量是底座，交易和登记系统是传动装置，收费规则则是润滑系统的一部分。

润滑系统看起来不显眼，但如果不透明、不合理，机器运转就会增加摩擦。

这就是这份通知的价值。

08

企业现在应该做什么？

第一，关注所在地和交易机构后续发布的具体收费标准。

通知明确的是管理方式和制定原则，具体上限收费标准还需要相关省级发展改革部门制定。企业后续应关注交易机构公示的具体标准。

第二，把交易手续费纳入碳资产管理成本。

不要只看配额价格。企业做年度预算时，应把交易手续费、咨询服务、数据管理、核查、资金占用等成本一起纳入。

第三，完善内部碳成本核算。

尤其是集团型企业和多生产线企业，需要明确碳成本如何在部门、产线、产品或项目之间归集。碳市场越成熟，碳成本越不能只停留在环保部门台账里。

第四，提前建立交易决策机制。

谁判断配额缺口，谁决定买卖，谁审批交易，谁做财务入账，谁负责履约清缴，都应提前明确。

第五，重视数据质量。

配额缺口和交易需求的前提，是排放数据真实可靠。数据不准，交易策略就会失真，最终影响履约成本。

这次两部门通知，表面上讲的是碳排放权交易手续费。

但它背后真正指向的，是全国碳市场从“能交易”走向“更规范、更透明、更可持续”的过程。

当市场只有少数行业、少量交易时，很多细节问题可以暂时靠经验处理；但当市场扩围到钢铁、水泥、铝冶炼，并继续向更多行业延伸，所有规则都必须更清楚。

手续费实行政府指导价管理，不会直接决定碳价高低，也不会替企业解决全部履约压力。但它会减少交易环节的不确定性，让市场运行更有边界，让企业成本核算更有依据。

对企业来说，真正值得记住的不是“手续费要被管住了”这么简单，而是：全国碳市场正在变得越来越像一个成熟市场。

成熟市场不会只考验企业会不会履约，更会考验企业会不会管理碳资产、会不会计算碳成本、会不会把碳约束纳入经营决策。

碳市场越规范，临时抱佛脚的空间就越小。

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