破解“两不管”“多头管”，渔船异地监管机制向前走了一大步！

来源：中国应急管理

渔船在靠泊港作业

拉动了当地的GDP和就业

但安全生产的主要责任

却由船籍港地承担

靠泊港地是受益者

却缺乏主动监管的动力

船籍港地常常鞭长莫及

还要时刻担心“背锅”

这种错位

导致异地监管中

存在极为典型的“权责不对等”

怎么办？

近日，农业农村部印发《关于加强跨省海洋渔船船籍港地和靠泊港地安全监管的通知（试行）》，标志着我国在解决渔船跨区域流动作业带来的安全监管难题上，向前走了一大步。这份旨在理顺船籍港地与靠泊港地权责关系的新政，回应了基层长期以来的期盼，也成为遏制渔业重特大事故频发的重要举措。

立足全国一盘棋，打破监管坚冰，农业农村部发布通知加强跨省海洋渔船异地监管的背后，动因何在？业内专家和一线执法人员认为，这既是对多起惨痛事故带血教训的回应，也是我国渔业高质量发展倒逼管理体制改革的内在要求。

管得着的看不见，看得见的管不着

曾几何时，我国渔船的航行半径有限，“一船一港”的船籍港地属地管理模式高效且稳固。

近年来，我国大力推行“减船转产”和渔船更新改造，大量老旧、低功率的小渔船被淘汰，取而代之的是功率更大、性能更优的新船，渔船现代化水平显著提升。随之而来的，是渔船大规模跨区域流动作业成为常态。固定的户籍式管理与渔民追求渔汛的流动性之间，产生了激烈碰撞。

“作为船籍港地，我们目前主要靠监管平台盯动态、核气象，每年穿插开展几次突击检查，但‘隔空喊话’‘遥控指挥’终究效果有限。”环渤海地区一名基层执法干部朱启（化名）坦言。

朱启所在县区共有20艘大马力渔船，除伏季休渔期有8艘会回港外，其余时段均在异地作业、停泊。他表示，由于物理距离阻隔，船籍港地现场核查难以落实，易陷入“看不见、管不着”的被动局面。按过往规定，海洋渔船一旦出事，“板子”往往主要打在船籍港地身上。

这种错位，导致异地监管中存在极为典型的“权责不对等”。渔船在靠泊港作业，拉动了当地的GDP和就业，但安全生产的主要责任却由船籍港地承担。靠泊港地是受益者，却缺乏主动监管的动力；船籍港地常常鞭长莫及，还要时刻担心“背锅”。

中国安全生产科学研究院农村生产安全研究所副所长马海涛一针见血地指出：“原有的船籍港地碎片化属地监管模式，在面对长期跨区域作业的渔船时，已陷入失灵状态。跨区域信息不通、调度不畅，导致船籍港地管不到、靠泊港地不愿管，形成了监管盲区。”

中国海洋大学教授赵林进一步从产业特性层面，剖析了这一困局出现的根源。他指出，渔业生产的特殊性决定了渔船必须是一个流动作业的生产设施。“渔民多年来形成的传统，就是跟着渔汛跑。”赵林表示，从南到北，跨地区、跨省市，甚至出境到公海、国际水域作业，这种极强的流动性和跨区域性，从根本上决定了渔船不同于一般的属地化管理对象。

据了解，渔船单次出海成本高，船主为摊薄每次出海成本、增加利润空间，非法生产、冒险作业倾向较为明显，导致渔船非法违法问题长期得不到根治。

“很多沿海地区的传统渔民不愿意干了，空缺只能由一些临时务工人员补上。这些临时务工人员往往连基本的渔民相关证书都不全，海上作业经验也极为匮乏。”赵林说，再加上渔船船况、消防救生设备、通信装置等硬件条件跟不上，安全状况不容乐观。

此外，有的渔船违规挂靠，转卖不过户，导致实际船东虚化；一些不法人员利用异地监管漏洞，收购老旧渔船证书，通过行贿篡改数据，为“三无”船舶披上合法“外衣”，在异地出海。这些隐蔽手段，让本就脆弱的监管链条雪上加霜。

从避责博弈到群死群伤

如果说管理模式滞后尚且只是隐患，那么接连发生的群死群伤事故，则将异地监管盲区带来的恶果血淋淋地摆在世人面前。

2025年9月开渔期以来，北方海域接连发生多起涉及渔船的较大以上事故。先是天津渤海海域发生商渔船碰撞，造成10人遇难。紧接着，辽宁葫芦岛发生渔船倾覆事故，造成10人失联。在这些悲剧中，异地监管缺位可谓是共同的“致命伤”。

以辽宁葫芦岛这起重大事故为例，涉事船舶是一艘船龄较长的木质渔船，核定乘员9人，但为了多获利，船主竟私自搭载了10名船员出海。更为恶劣的是，船主在收到渔政部门恶劣天气回港通知后，仍冒险作业。这艘船的船籍港在葫芦岛，实际却停泊在大连港口，相关单位仅进行了进出港报备，至于出海作业的安全监管则完全缺失。

“连续发生的渔船事故造成重大人员伤亡，引发舆情和群体性事件，受到社会高度关注。”马海涛表示，这些悲剧背后的共性问题极为类似，包括恶劣天气出海、船员无证上岗、瞒报乘船人数、关停拆卸通导设备、伪造船位轨迹等。

赵林认为，监管真空的出现，很大程度上源于监管部门的“避责心理”。“过去，一旦出了事故，地方监管部门往往都有责任。所以，有些地方的监管部门出于避责，希望渔船‘不要在我这里停靠，回你原籍去’。”他指出，这种做法既不现实也不合理，“因为违背了渔民跟随渔汛作业的生产模式。让渔船捕鱼后跑回船籍港，成本太高了”。

这种避责心态与逐利需求的博弈，带来了一个恶性循环：渔船为省钱省事不愿受严管，靠泊港地因权责不清管不过来，最终留下越来越多的监管空白，直至酿成大祸。

在这些触目惊心的事故背后，往往是多地多部门间的扯皮与信息孤岛。在处理跨区域协调事项时，朱启也深感无奈：“船籍港地获取渔船信息，基本是靠安排人员与船东联系或者查看监管平台。”他进一步指出：“如果明确了靠泊港地也要担责，他们自然就会上心。只有让靠泊港地知道出了问题也要挨‘板子’，他们才会主动与我们一起努力，把工作干好。”

基层的呼声和血的教训共同指向一个结论：破除地域壁垒、压实双边责任，仅靠地方自发探索已无法根治，必须从国家层面进行顶层设计。

从单打独斗走向协同共治

针对上述严峻复杂形势，国务院安委办高度重视，先后以约谈、发警示函等多种方式，推动相关地区切实采取有效措施。中央安全生产考核巡查组严查细问，对渔船监管方面“信息不共享、系统不联动”等问题，要求建立健全跨部门信息共享与联动机制，推动实现“人防+技防”结合、社会共治的监管模式，提升对船舶和船员的动态管控能力。

农业农村部迅速行动，出台新政，旨在从根本上破解异地渔船“两不管”或“多头管”的乱象。此次发布的《通知》核心逻辑十分清晰，即分门别类、精准施策，实现权责对等。

《通知》创新性地提出，以“30天”为界限，科学划分“长期异地渔船”和“临时异地渔船”。对于上一年度在外省累计停靠作业满30天的，认定为长期异地渔船，由靠泊港地为主进行监管；不满30天的则为临时异地渔船，强化两地协同共管。

“新规出台前，‘长期异地渔船’和‘临时异地渔船’未实行分类管控，过度监管与监管缺位并存。”马海涛评价道，此次明确分类管控，可谓直击痛点。他表示，对于长期驻泊渔船，靠泊港地必须将其视同为本地渔船，建立档案，全面履行出海排查、恶劣天气召回等职责；而对于临时过境补给的渔船，则实行简化报备、柔性监管，既避免了重复执法增加渔民负担，又防止了有些人利用“临时”名义行“长期”违规之实。

针对基层最头疼的权责划分，《通知》给出了明确答案：靠泊港地绝不能当“甩手掌柜”。“长期异地渔船”的进出港报告、海上生产监管、隐患排查甚至事故调查统计，都成了靠泊港地的分内之事。同时，为了防止两地交接出现真空，《通知》还要求船籍港地与靠泊港地必须签订协同共管协议，将两地的利益与责任牢牢捆绑在一起。

赵林对这一国家层面的顶层设计给予积极评价，但也提醒要注意跨部门协同的复杂性。“渔船管理不仅仅是渔政的事，还涉及多个部门的协同。”他指出，商船由海事部门管，制度健全；但渔船吨位小、分布散，渔政监管力量相对不足。在实际操作中，各地政策也不尽相同。强化相关监管，涉及农业农村部（渔政）、交通运输部（海事）、自然资源部（海洋）甚至海警等多个部门。

“农业农村部推动加强渔船属地管理，我觉得是一个很好的出发点。”赵林表示，虽然政策落实需要时间，但至少能让大家理清头绪，认识到协同共治的重要性。既要分清责任，避免留下责任空白地带；又不能“一刀切”地管死，甚至将渔船“拒之港外”。

对于这一破局之举，在基层一线奋战多年的朱启感到振奋，也提出了务实建议。“以30天划分‘长期异地渔船’和‘临时异地渔船’确实是个好办法，但也要防止有些渔船卡点往返，打起‘游击战’。建议未来可以根据船籍港的标准来定，只要一年里有三分之二的时间不在船籍港停靠，就算‘异地渔船’。”他特别强调，“权责明晰是关键，不能简单搞‘靠近谁、谁担责’，如果出了事，应该在查清事实事由的基础上，让靠泊港地和船籍港地分别承担相对应的责任。”

从全国统筹的统一联网、统一标准，到省际之间的信息共享、应急联动，一张覆盖海疆的渔船异地监管大网正在织密。这不仅是一场渔业管理制度的自我革新，更是对千万渔民生命财产安全的全力守护。正如赵林所言，在推行异地双责任制的同时，未来还需同步谋划全国统一的靠泊港监管体系，真正实现“一船一码”的全域统管，让每一艘在茫茫大海上搏击风浪的渔船，都能在严密的守护下平安归航。

本报记者 杨金中

●来源：中国应急管理报2026年5月21日一、二版 原标题《理顺权责关系 推动协同治理 渔船异地监管机制向前走了一大步》 责任编辑：罗地生 实习编辑：刘白歌