李一凡：企业国有资产交易监管：规则释明与合规边界（下）

原标题：李一凡：企业国有资产交易监管：规则释明与合规边界——基于国资委32号令官方问答的系统性研究（下）

接上篇《企业国有资产交易监管之规则释明与合规边界——基于国资委32号令官方问答的系统性研究（中）》

第四章 监督管理与法律责任

监督管理和法律责任条款构成了32号令的“牙齿”，确保了制度的执行力，并通过对交易机构、中介机构的监管，构建了多层次的风险防范体系。

核心条文速递：

32号令第五十三条规定：“国资监管机构及其他履行出资人职责的机构对企业国有资产交易履行以下监管职责：（一）根据国家有关法律法规，制定企业国有资产交易监管制度和办法；（二）按照本办法规定，审核批准企业产权转让、增资等事项；（三）选择从事企业国有资产交易业务的产权交易机构，并建立对交易机构的检查评审机制；（四）对企业国有资产交易制度的贯彻落实情况进行监督检查；（五）负责企业国有资产交易信息的收集、汇总、分析和上报工作；（六）履行本级人民政府赋予的其他监管职责。”

32号令第五十四条规定：“省级以上国资监管机构应当在全国范围选择开展企业国有资产交易业务的产权交易机构，并对外公布名单。选择的产权交易机构应当满足以下条件：（一）严格遵守国家法律法规，未从事政府明令禁止开展的业务，未发生重大违法违规行为；（二）交易管理制度、业务规则、收费标准等向社会公开，交易规则符合国有资产交易制度规定；（三）拥有组织交易活动的场所、设施、信息发布渠道和专业人员，具备实施网络竞价的条件；（四）具有较强的市场影响力，服务能力和水平能够满足企业国有资产交易的需要；（五）信息化建设和管理水平满足国资监管机构对交易业务动态监测的要求；（六）相关交易业务接受国资监管机构的监督检查。”

32号令第五十五条规定：“国资监管机构应当对产权交易机构开展企业国有资产交易业务的情况进行动态监督。交易机构出现以下情形的，视情节轻重对其进行提醒、警告、通报、暂停直至停止委托从事相关业务：（一）服务能力和服务水平较差，市场功能未得到充分发挥；（二）在日常监管和定期检查评审中发现问题较多，且整改不及时或整改效果不明显；（三）因违规操作、重大过失等导致企业国有资产在交易过程中出现损失；（四）违反相关规定，被政府有关部门予以行政处罚而影响业务开展；（五）拒绝接受国资监管机构对其相关业务开展监督检查；（六）不能满足国资监管机构监管要求的其他情形。”

32号令第五十六条规定：“国资监管机构发现转让方或增资企业未执行或违反相关规定、侵害国有权益的，应当责成其停止交易活动。”

32号令第五十七条规定：“国资监管机构和其他履行出资人职责的机构应当定期或不定期对国家出资企业及其控股、实际控制企业国有资产交易情况进行监督检查和专项核查，重点检查国家法律法规和政策规定以及企业内部管理制度的贯彻落实情况。”

32号令第五十八条规定：“企业国有资产交易过程中交易双方发生争议时，当事方可以向产权交易机构申请调解；调解无效时可以按照约定向仲裁机构申请仲裁或向人民法院提起诉讼。”

32号令第五十九条规定：“企业国有资产交易应当严格执行‘三重一大’决策机制。国资监管机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业的有关人员违反规定越权决策、批准相关交易事项，或者玩忽职守、以权谋私致使国有权益受到侵害的，由有关单位按照人事和干部管理权限给予相关责任人员相应处分；造成国有资产损失的，相关责任人员应当承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。”

32号令第六十条规定：“社会中介机构在为企业国有资产交易提供审计、资产评估和法律服务中存在违规执业行为的，有关国有企业应及时报告同级国资监管机构，国资监管机构可要求国有及国有控股企业、国有实际控制企业不得再委托其开展相关业务；情节严重的，由国资监管机构将有关情况通报其行业主管部门，建议给予其相应处罚。”

32号令第六十一条规定：“产权交易机构在企业国有资产交易中弄虚作假或者玩忽职守、给企业造成损失的，应当承担赔偿责任，并依法追究直接责任人员的责任。”

这些条款明确了监督管理的主体、职责，对交易机构的要求及违规行为的法律后果。

• 国资监管机构的职责：全方位监管。国资监管机构职责涵盖制定制度、审核批准、选择交易机构、监督检查、信息管理等。
• 产权交易机构的监督与管理：动态监管，违规处罚。省级以上国资监管机构选择并公布产权交易机构名单，并对其进行动态监管。对于服务能力差、问题多、违规操作导致损失、拒绝监督等情形，可进行提醒、警告、通报、暂停直至停止委托业务。
• 违规行为的法律责任：纪律处分、赔偿责任、刑事责任。涉及“三重一大”决策机制，相关人员越权决策、批准，或玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，造成国有权益损失的，将承担纪律处分、赔偿责任，构成犯罪的依法追究刑事责任。社会中介机构和产权交易机构违规也将承担相应责任。

32号令的监管触角从国有企业自身延伸至产权交易机构、审计评估等外部服务机构，折射出对国有资产交易复杂性的清醒认知——只有全链条、全主体的协同监管，才能有效防范风险。

• 对“三重一大”决策机制的强调，是从源头嵌入战略层面的风险控制；
• 严格的法律责任则构筑起事后威慑的防线。
• 尤为值得注意的是，第五十五条将交易机构的“服务能力和市场功能发挥”纳入监管视野，意味着监管不再止步于合规底线的守成，而是向市场效率与服务质量的纵深推进。

这种从“事后惩戒”向“事前预防+事中监管+事后追责”的跃迁，正是全周期监管模式的完整落笔。

第五章 附则

附则明确了32号令的位阶和与其他特殊法规的衔接关系，体现了国有资产监管体系的层级性和专业性。

核心条文速递：

32号令第六十二条规定：“政府部门、机构、事业单位持有的企业国有资产交易，按照现行监管体制，比照本办法管理。”

32号令第六十三条规定：“金融、文化类国家出资企业的国有资产交易和上市公司的国有股权转让等行为，国家另有规定的，依照其规定。”

32号令第六十四条规定：“国有资本投资、运营公司对各级子企业资产交易的监督管理，相应由各级人民政府或国资监管机构另行授权。”

32号令第六十五条规定：“境外国有及国有控股企业、国有实际控制企业在境内投资企业的资产交易，比照本办法规定执行。”

32号令第六十六条规定：“政府设立的各类股权投资基金投资形成企业产（股）权对外转让，按照有关法律法规规定执行。”

32号令第六十七条规定：“本办法自发布之日起施行，现行企业国有资产交易监管相关规定与本办法不一致的，以本办法为准。”

这些条款明确了32号令与其他法规的关系，以及一些特殊主体和交易的适用原则。

• 境外企业国有产权交易：境内比照，境外依专门规定。境外国有及国有控股企业、国有实际控制企业在境内投资的企业国有资产交易应当比照32号令、国资发产权规〔2022〕39号规定执行。国有及国有控股企业、国有实际控制企业在境外投资形成的各类资产的交易行为需按照《中央企业境外国有产权管理暂行办法》（国务院国资委令第27号）和《关于进一步加强中央企业境外国有产权管理有关事项的通知》（国资发产权规〔2020〕70号）等相关规定，多方比选意向受让方，具备条件的，应当通过产权交易机构公开挂牌。
• 法规效力问题：32号令优先，与120号文无冲突。2016年32号令对《企业国有产权转让管理暂行办法》（国资委 财政部令第3号）进行了修订，并对企业国有资产交易监管作出规范要求。《关于印发<企业国有产权交易操作规则>的通知》（国资发产权〔2009〕120号）是在具体操作层面对企业国有产权转让行为作出详细规定，两个文件并无冲突。如在具体文字表述中存在不一致的地方，根据32号令第六十七条，以32号令为准。

32号令的监管思路体现为“一核多元、分层衔接”：并非以单一法规包打天下，而是以32号令为核心，辅以金融、文化、上市公司等领域的专门规定，形成立体化监管网络。

• 规定既尊重行业特殊性，避免“一刀切”，又通过“以32号令为准”的效力条款确立其基本法地位，解决法规冲突与适用困境。
• 对境外资产交易则明确“境内比照、境外依专门规定”，体现对属地管辖和国际规则的遵从。

由此，32号令在体系内部实现了统一性与灵活性的平衡，在体系边界处完成了与行业规则、国际规则的有机衔接——这正是其作为国有资产交易基本法的制度韧性所在。

注意：地方国资的差异化规定

• 32号令是国务院国资委制定的部门规章，适用于中央企业及各地国资监管机构。各地省级、市级国资监管机构在32号令框架下，往往会根据本地实际情况出台细化规定或补充意见。例如，部分地区对“一定金额”的标准、产权交易机构的选择等有不同要求。企业在进行国有资产交易时，除遵守32号令外，还应查阅所属层级国资监管机构的具体规定。

结论：在规范与效率之间寻求最优解

《企业国有资产交易监督管理办法》（32号令）及其配套问答，历经九年实践检验与动态调整，已然构建起一套逻辑严密、层次分明、兼具刚性与弹性的国有资产交易监管体系。这套体系以“保障国有资产安全”为底线，以“优化国有经济布局”为目标，以“公开公平公正”为原则，既通过产权市场的“聚光灯”防范资产流失，又通过精准界定的“例外条款”为企业战略重组和内部整合保留必要空间。

纵观国资委的系列问答，我们可以清晰地把脉到监管机构的深层逻辑：从“管资产”向“管资本”的职能转变，并非监管的松懈，而是监管重心的后移与监管方式的升级。对于涉及国家安全和国民经济命脉的关键领域，监管始终保持着“强穿透、严把控”的姿态；而对于市场化程度较高的竞争性领域和日常经营行为，则展现出“放活、优化”的务实态度。这种“放管结合、张弛有度”的制度设计，正是国有企业能够在复杂市场环境中行稳致远的制度保障。

核心合规建议：从“被动合规”走向“主动管理”

面对日益精细化、体系化的监管要求，国有企业不应满足于“踩线合规”，而应将监管要求内化为企业管理的核心能力。基于前文分析，建议企业从以下维度构建长效机制：

一、健全内部管理制度：扎紧制度的“篱笆”

国家出资企业应结合自身行业特点和子企业层级，制定差异化的资产交易内部管理制度。

关键落地抓手：必须对资产转让的“一定金额”标准作出清晰可量化的界定（例如，可根据资产类型分设500万元、1000万元等不同门槛），并正式报同级国资监管机构备案。制度缺失或标准模糊，将导致任何金额的资产转让均需进场，徒增交易成本与时间损耗。

二、精准识别适用边界：穿透股权的“迷雾”

准确判断企业是否属于“国有及国有控股、国有实际控制企业”，是合规操作的逻辑起点。

关键落地抓手：在判断实际控制权时，务必遵循“实质重于形式”原则，不仅要看股权比例，更要穿透审查公司章程中的表决权设置、董事会提名权、一票否决权以及一致行动人协议等控制性条款。对于参股但不控制的投资，应保留充分的决策证据，以备监管核查。

三、刚性执行评估程序：守住定价的“红线”

评估结果是国有资产交易的定价基石，容不得半点模糊。

关键落地抓手：建立评估报告有效期预警机制，确保项目批准时和首次信息披露时评估报告均在有效期内（通常为12个月）。对于可以豁免评估的特定情形（如原股东同比例增资、内部全资子企业之间的重组），应备齐决策文件和法律依据，确保“豁免有据、程序合规”。

四、审慎适用非公开协议：不碰例外的“高压线”

非公开协议转让是原则之外的“绿色通道”，适用门槛极高。

关键落地抓手：在启动非公开协议程序前，必须对照32号令第三十一条、第四十五条等条款逐一核查条件是否全部满足。例如，涉及重要行业企业重组时，必须同时满足“行业特殊要求+受让方特殊要求+国有之间转让”三重条件，缺一不可。切勿将“战略合作协议”简单等同于非公开增资的充分理由。

五、善用产权交易平台：借市场的“慧眼”

产权交易机构不仅是法定的交易场所，更是发现价值、引入竞争的市场平台。

关键落地抓手：应建立与省级以上国资监管机构公布的产权交易机构的常态化对接机制。在项目挂牌前，主动与交易机构沟通信息披露方案、受让方资格条件的设置合理性，借助交易机构的专业经验，提升项目成功率，规避操作风险。

六、动态跟踪政策演变：紧跟监管的“指挥棒”

国资监管政策具有动态调整性，新规频出是常态。

关键落地抓手：建议大型国企集团设立专门的“国资监管政策追踪”岗位或机制，定期收集、解读国资委发布的最新问答、通知和典型案例，及时修订企业内部操作指引，确保制度始终与监管导向同频共振。

结语

国有资产交易的合规管理，既是一场对规则的敬畏之旅，也是一场对管理能力的淬炼之行。32号令及其问答体系，为我们提供了一张清晰的“交通地图”——哪里有红灯必须停，哪里有绿灯可以行，哪里是单行道不可逆行，均已标注分明。

对于国有企业而言，真正的合规智慧，不在于寻找规则的漏洞，而在于深刻理解监管背后的公共政策目标：让国有资产在流动中实现价值最大化，在规范中焕发持久生命力。唯有如此，才能在保障国资安全的前提下，推动国有经济布局优化和结构调整，实现高质量发展。

附：表格归纳32号令部分条文

表1 32号令核心概念与内涵速览

该表格结构化地呈现了32号令的关键定义，有助于快速查阅和理解。对“国有及国有控股企业、国有实际控制企业”的准确界定，直接影响到企业是否需要适用32号令，以及具体适用哪类条款。明确的定义是合规操作的第一步，有助于避免因概念模糊导致的误判。

表2 产权转让与增资审批权限一览表

该表格将产权转让和企业增资的审批权限进行了集中展现，并根据不同情形进行了分类，能够一目了然地找到对应情况的审批要求。明确的审批权限是企业合规操作的关键。该表格能够帮助企业快速判断其交易行为应向哪个机构报批，避免因审批层级错误而导致的合规风险和时间延误。这对于大型国有企业集团，特别是拥有多级子企业的，具有很强的实用价值。

表3 非公开协议交易适用情形速查表

该速查表将所有非公开协议转让的条件、审批层级，以及关键的限制性条件（如行业范围、是否需要同时满足）进行了清晰的分类和列举，提供了一个“速查”工具。非公开协议转让是国有资产交易中的例外情形，合规风险较高。该表格能够帮助企业在决策初期快速进行初步判断，避免不必要的合规风险，确保交易方式选择的合法性。对于涉及复杂重组或战略合作的国有企业，该表格是进行初步合规性审查的有力工具。

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2. 李一凡：企业国有资产交易监管之规则释明与合规边界——基于国资委32号令官方问答的系统性研究（上）

3. 李一凡：企业国有资产交易监管之规则释明与合规边界——基于国资委32号令官方问答的系统性研究（中）

本文作者

感谢实习生胡轩博、蔡楚云对本文的贡献