李一凡：企业国有资产交易监管之规则释明与合规边界（中）

原标题：李一凡：企业国有资产交易监管之规则释明与合规边界——基于国资委32号令官方问答的系统性研究（中）

接上篇《企业国有资产交易监管之规则释明与合规边界——基于国资委32号令官方问答的系统性研究（上）》

第二章 企业增资

01、增资的决策与审批

增资审批权限的划分与产权转让类似，同样强调了国家对核心战略性国有资产的控制，并通过明确审批层级和禁止层层授权，确保了监管的严肃性和有效性。

核心条文速递：

32号令第三十五条规定：“国家出资企业决定其子企业的增资行为。其中，对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业的增资行为，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。增资企业为多家国有股东共同持股的企业，由其中持股比例最大的国有股东负责履行相关批准程序；各国有股东持股比例相同的，由相关股东协商后确定其中一家股东负责履行相关批准程序。”

该条明确了企业增资的审批层级和特殊审批要求。

• 多家国有股东共同持股企业增资时的报批义务主体：持股比例最大的国有股东。增资企业为多家国有股东共同持股的企业，由其中持股比例最大的国有股东负责履行相关批准程序。例如，央企控股的合资公司增资，应由央企报其国资监管机构批准。
• 批准非公开协议增资的“同级国资监管机构”的确定：被增资企业所属国家出资企业的同级国资监管机构。第四十五条中的“同级国资监管机构”是指对被增资企业所属的国家出资企业履行出资人职责的同级国资监管机构。
• 国家出资企业对子企业增资行为的决定权：不能层层授权下放。国家出资企业负责其各级子企业国有资产交易的管理，决定其各级子企业的增资行为。主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业的增资，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。国家出资企业应制定本集团的企业国有资产交易制度，明确审批权限，相关决策事项不能层层授权下放。
• 重要领域企业增资中的特殊审批规则：不得失去国有资本控股地位。主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业，不得因产权转让、企业增资失去国有资本控股地位。国家出资企业内部重组整合中涉及该类企业时，特定情形（如企业产权在国家出资企业及其控股子企业之间转让、国家出资企业直接或指定其控股子企业参与增资、企业原股东同比例增资）可由国家出资企业审核批准，其他情形由国家出资企业报同级国有资产监督管理机构批准。
• 重要领域子企业增资需报国资监管机构批准：需同时满足多条件。仅满足“主要承担重大专项任务的子企业的增资行为”一个条件，不足以报同级国资监管机构批准，需同时满足“处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域”的条件。国资监管机构会针对不同国有企业进行功能界定分类，实际操作中结合不同企业所处行业和功能分类进行把握。

该条要求揭示了增资审批的监管逻辑：程序上严防决策权旁落，结果上确保控制权不失。

• “不得层层授权下放”的规定，旨在从程序层面防止审批权限过度分散导致的决策链拉长与内部人控制风险，强化国家出资企业的主体责任，确保重大增资行为（尤其是涉及核心战略资产的）必须经集团乃至国资监管机构充分审查。
• 而对“重要行业和关键领域”子企业增资的严格限制——不得失去国有资本控股地位——则是在结果层面划定的刚性红线，其背后不仅是经济考量，更是国家安全与战略布局的底线。

两者共同表明，企业在推进增资时，必须将控制权影响评估作为前置要件，严守红线。

02、增资的评估与审计

增资中的评估和审计要求，在坚持国有资产价值公允性的同时，也为内部重组和特定增资提供了操作上的灵活性，体现了监管的务实性。

核心条文速递：

32号令第三十八条规定：“企业增资在完成决策批准程序后，应当由增资企业委托具有相应资质的中介机构开展审计和资产评估。以下情形按照《中华人民共和国公司法》、企业章程履行决策程序后，可以依据评估报告或最近一期审计报告确定企业资本及股权比例：（一）增资企业原股东同比例增资的；（二）履行出资人职责的机构对国家出资企业增资的；（三）国有控股或国有实际控制企业对其独资子企业增资的；（四）增资企业和投资方均为国有独资或国有全资企业的。”

32号令第四十三条规定：“投资方以非货币资产出资的，应当经增资企业董事会或股东会审议同意，并委托具有相应资质的评估机构进行评估，确认投资方的出资金额。”

这两条规定了增资过程中的审计评估要求，并对特定情形下的评估方式提供了灵活性。

• 审计与评估基准日：可为最近一年内某一时点。增资的审计和资产评估应为本次增资行为服务，审计报告和资产评估报告的基准日可以为最近一年内的某一时点，具体由企业结合经济行为情况确定。
• 增资价格确定原则：不低于评估或经审计的每股净资产值，特定情形可为1元/股。增资价格原则上应依据评估或经审计的每股净资产值确定。对于企业原股东同比例增资等特定情形，按照《公司法》、企业章程履行决策程序后，可以依据评估报告或最近一期审计报告确定企业资本及股权比例，即以被增资企业评估结果或最近一期审计报告的净资产值确定增资价格（不低于1元/股），也可以按照1元/股增资。
• 实物资产出资与债权转股权：需审计评估。国有企业可以以实物资产向其全资子公司进行增资，应按照相关规定进行决策，并履行审计评估程序。企业债权转为股权增资，债权以及利息部分可在评估后，并履行决策程序后，确定投资方出资金额。

增资评估规则的差异化设计，折射出“对内放活，对外管住，对特殊出资形式则放中有管”的监管逻辑。

• 允许原股东同比例增资、国有独资企业内部增资等情形适用1元/股或依据审计报告定价，是因为此类增资不涉及外部投资者，风险集中于内部决策合规性而非定价公允性——此谓“放活”，以降低交易成本、提升资本运作效率。
• 而对外增资引入新股东，则必须严格评估，守住国有权益不受损的底线——此谓“管住”。
• 对实物资产出资、债权转股权的评估要求，则体现“放中有管”：认可非货币资产的资本工具价值，但以严格评估为前提，防止借非货币出资之名行利益输送之实。

03、增资方式：公开征集与非公开协议

增资方式的选择，特别是非公开协议增资，严格遵循“例外原则”，且对“债转股”等特定情形有明确界定，防止政策被滥用。

核心条文速递：

32号令第四十五条规定：“以下情形经同级国资监管机构批准，可以采取非公开协议方式进行增资：（一）因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资；（二）因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资。”

32号令第四十六条规定：“以下情形经国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议方式进行增资：（一）国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资；（二）企业债权转为股权；（三）企业原股东增资。”

这两条规定了增资可以采取非公开协议方式的特定情形，并根据审批层级进行了区分。

• “企业债权转股权”的具体含义与范围：主要指金融机构债权。第四十六条所述“企业债权转股权”主要是指金融机构债权转为企业股权行为，其他债权原则上不符合该款所属非公开协议增资的情形。“债权”是指金融机构债权，一般不包括国有企业其他类型的应付账款。具体可参照《国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》（国发〔2016〕54号）及其附件规定的“转股债权范围以银行对企业发放贷款形成的债权为主，适当考虑其他类型债权”。经公司股东（大）会同意、国家出资企业审议决策后，企业可以采取非公开协议方式以所持债权出资，并应按照《企业国有资产评估管理暂行办法》（国资委令第12号）规定对作价出资的非货币财产进行评估。此外，国有企业严禁代持民营企业股权。
• 需同级国资监管机构批准的情形：第四十五条和第四十六条不互为前提。第四十五条明确了经国资监管机构批准可采取非公开协议方式进行增资的情形，第四十六条明确了经国家出资企业审议决策可采取非公开协议方式进行增资的情形，相互之间不互为前提。
• “特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体”的理解与限制：不拓宽非公开协议范围，需充分论证严格审批。此规定没有拓宽非公开协议的范围。是指从国家出资企业发展战略角度考虑，与特定的投资方进行合作，需要结合不同国家出资企业的功能定位和行业特点予以确定，由国家出资企业予以充分论证，国资监管机构严格审批。国家出资企业与投资方签订战略合作协议不属于可采取非公开协议增资的情形。
• “国家出资企业或其子企业参与增资”的对象范围：该国家出资企业的各级子企业。第四十六条“（一）国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资”中，增资对象应为该国家出资企业的各级子企业。
• “企业原股东增资”的涵盖范围：包括同比例和非同比例增资。第四十六条“（三）企业原股东增资”，包括原股东同比例增资，也包括非同比例增资情形。国家出资企业审议决策时，应按第四十七条规定审核相关文件，并充分关注增资的必要性和增资后标的企业控制权状况等。

对“债权转股权”的范围限定、严禁代持民企股权、以及对“战略合作”的实质审查，共同指向非公开增资的监管底线：防止例外通道异化为利益输送的暗道。

• 将债转股严格限定为金融机构债权，旨在堵住非金融债权随意转股的操作空间；
• 严禁代持民企股权，则是斩断隐性侵占国有资本的灰色链条；
• 而对“战略合作”的实质审查，更进一步强调非公开增资必须以真实战略需求为前提，而非一纸协议即可蒙混过关。

这三重限制的深层逻辑在于：非公开增资可以“不走市场”，但必须“不失公允”——它只能服务于经过严格论证的战略目标，而不能成为规避公开竞争、绕开市场定价的借口。

第三章 企业资产转让

01、资产转让的公开转让标准与程序

资产转让的“一定金额”标准由企业自行确定，体现了监管的“放权”和对企业自主性的尊重，但同时要求企业内部制度的健全和备案，确保“放而不乱”。

核心条文速递：

32号令第四十八条规定：“企业一定金额以上的生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等资产对外转让，应当按照企业内部管理制度履行相应决策程序后，在产权交易机构公开进行。涉及国家出资企业内部或特定行业的资产转让，确需在国有及国有控股、国有实际控制企业之间非公开转让的，由转让方逐级报国家出资企业审核批准。”

32号令第四十九条规定：“国家出资企业负责制定本企业不同类型资产转让行为的内部管理制度，明确责任部门、管理权限、决策程序、工作流程，对其中应当在产权交易机构公开转让的资产种类、金额标准等作出具体规定，并报同级国资监管机构备案。”

32号令第五十条规定：“转让方应当根据转让标的情况合理确定转让底价和转让信息公告期：（一）转让底价高于100万元、低于1000万元的资产转让项目，信息公告期应不少于10个工作日；（二）转让底价高于1000万元的资产转让项目，信息公告期应不少于20个工作日。企业资产转让的具体工作流程参照本办法关于企业产权转让的规定执行。”

这些条款构成了企业资产转让的基本框架，强调了公开性、内部管理制度和金额标准的重要性。

• “一定金额”的标准：国家出资企业结合实际自行确定。“一定金额”没有明确标准，国家出资企业应制定本企业资产转让内部管理制度，明确责任部门、管理权限、决策程序、工作流程，对其中应在产权交易机构公开转让的资产种类、金额标准等作出具体规定。实践中，国家出资企业应结合本企业所处的行业、子企业情况、资产类型等合理确定“一定金额”的具体标准，指导各级子企业严格按照本集团管理制度进行资产转让。若国家出资企业在内部管理制度中没有关于金额标准的规定，则无论金额大小均需按照该条规定程序进行交易。
• 产权交易机构的选择与范围：省级以上国资监管机构选择并公布。“产权交易机构”是指省级以上国资监管机构在全国范围选择开展企业国有资产交易业务的产权交易机构，并对外公布名单。阿里资产和京东资产交易平台不包括在内。
• 中央企业国有资产交易应在《关于调整从事中央企业国有资产交易业务产权交易机构的通知》（国资厅产权〔2020〕333号）、《关于深圳联合产权交易所股份有限公司开展中央企业权益类交易业务的通知》（国资厅产权〔2021〕137号）确定的产权交易机构中进行。
• 地方国有企业国有资产交易应在所属省级国资监管机构公布的产权交易机构中进行。

资产转让环节的规定呈现出清晰的监管构图：在认定标准上放活以适配企业差异，在交易平台上管住以确保国资安全。

• “不设统一标准”的背后，是对国企差异化现实的务实回应：不同行业、规模的企业资产构成各异，统一的金额门槛反而可能造成监管错位。因此，将标准制定权下放至国家出资企业，由其结合自身情况明确内部制度并报备，既赋予灵活处置的效率空间，又以备案程序确保透明可溯，防止权力下放沦为监管真空。
• 与此形成对照的是交易平台的刚性限定：明确国有资产交易必须在省级以上国资监管机构选定的产权交易机构进行，这一严苛门槛强调了国资交易涉及国家经济安全与公共利益，必须以专业性、公信力、监管能力为保障，构筑专属的公开通道。

02、资产转让的非公开转让

资产转让的非公开情形比产权转让更为严格，且明确排除了部分法规的适用，强调了实物资产交易的特殊性。

核心条文速递：

32号令第四十八条规定了资产转让可非公开协议转让的特定情形：“企业一定金额以上的生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等资产对外转让，应当按照企业内部管理制度履行相应决策程序后，在产权交易机构公开进行。涉及国家出资企业内部或特定行业的资产转让，确需在国有及国有控股、国有实际控制企业之间非公开转让的，由转让方逐级报国家出资企业审核批准。”

• 适用法规与不适用情形：国资发产权规〔2022〕39号第一条不适用实物资产转让。《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规〔2022〕39号）第一条适用于企业国有产权转让，不适用实物资产转让。32号令第三十二条适用于产权转让情形，不适用于资产转让情形。
• “国家出资企业内部”和“特定行业”的理解：
• “国家出资企业内部”：指归属于同一国家出资企业及其各级子企业之间。
• “特定行业”：是原则性要求，一般是指国家法律法规或行业主管部门对资产处置有特定要求的行业。
• 非属同一企业集团内部的两个资产管理公司（均为国企）之间转让金融不良债权不适用该条规定，因金融资产管理公司（AMC）债权转让业务不属于32号令的规范范围。

实物资产非公开转让的谨慎态度，是对“估值风险”与“利益输送”的双重防范。

• 股权转让涉及控制权调整，关乎战略布局，可在重组整合中例外放行；
• 实物资产则因估值更为主观、易生争议，原则上须经公开市场检验，仅内部调拨或行业特殊要求方可豁免。

这种谨慎姿态在规则层面进一步释放出三个信号：

• 第一，对“特定行业”采开放式定义，将界定责任下沉至企业，体现监管的动态适配；
• 第二，对AMC债权转让的再次排除，固守金融资产的专业化监管路径；
• 第三，在需要行业判断的领域留出接口，在不设专门规制的领域强化公开约束。

03、资产转让的评估与审计

资产转让的评估要求与产权转让类似，强调“重大”性，并在内部重组中提供评估报告豁免，以提高效率。32号令第四十八条和第五十条隐含了资产转让的评估要求。

核心条文速递：

32号令第四十八条：“企业一定金额以上的生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等资产对外转让，应当按照企业内部管理制度履行相应决策程序后，在产权交易机构公开进行。涉及国家出资企业内部或特定行业的资产转让，确需在国有及国有控股、国有实际控制企业之间非公开转让的，由转让方逐级报国家出资企业审核批准。”

32号令第五十条：“转让方应当根据转让标的情况合理确定转让底价和转让信息公告期：（一）转让底价高于100万元、低于1000万元的资产转让项目，信息公告期应不少于10个工作日；（二）转让底价高于1000万元的资产转让项目，信息公告期应不少于20个工作日。企业资产转让的具体工作流程参照本办法关于企业产权转让的规定执行。”

• 需进行评估的情形：重大资产转让。国有及国有控股企业、国有实际控制企业进行重大资产转让的，应根据《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国资委令第12号）《关于优化中央企业资产评估管理有关事项的通知》（国资发产权规〔2024〕8号）规定的情形对转让资产进行评估或估值。
• 评估报告的豁免提交：特定内部股权转让可仅提供审计报告。同一国家出资企业及其各级控股企业之间采取非公开协议方式进行股权转让，如符合32号令第三十二条（一）、（二）款规定情形，可以仅提供企业审计报告，无需提供资产评估报告。如不属于规定情形，则仍需对转让标的进行评估，并提交审计报告、资产评估报告及其核准或备案文件。

评估程序的差异化安排，遵循的仍是“风险适配”的监管逻辑：对外守住公允底线，对内释放效率空间。

• 重大资产转让强制评估，与“一定金额”标准形成闭环，确保外部交易定价公允；
• 内部股权转让允许以审计报告替代评估，则是基于风险可控的考量：资产仍在国有体系内流转，评估必要性降低，简化程序可提高重组效率。

这种刚柔并济的设计，既体现对市场交易中估值风险的审慎防控，也展现对集团内部控制的信任与放活。

特别声明：

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本文作者

感谢实习生胡轩博、蔡楚云对本文的贡献