法护支点・荆楚策：湖北68项行政处罚权下放乡镇，如何才能接得住管得好

2026年4月，湖北省人民政府一纸通知，将68项行政处罚权正式赋予全省各乡镇（街道）行使。根据通知要求，各县（市、区）须在2026年5月底前向社会公布承接事项并组织实施。这意味着，这项涉及全省1260个乡镇（街道）执法体制的重大改革即将迎来落地的关键节点。

行政处罚权下沉，看似是执法层级的技术性调整，实则牵一发而动全身。从“县直部门管得着看不见”到“乡镇看得见管得着”，治理链条缩短了，但新的问题也随之而来：权限下来了，能力上得去吗？队伍建起来了，案件办得规范吗？这些问题不解决，赋权改革就可能沦为“数字游戏”——清单上写得满满当当，实际中无人能办。

要让基层真正“接得住、管得好”，需要回到这项改革的内在逻辑，在制度衔接、队伍建设、执法协同、赋权优化和方式创新五个维度上构建系统性解决方案。

一、为什么非得把权力放下去？——改革的治理逻辑

乡镇（街道）长期处于“责任无限、权力有限”的治理困境。一项发生在田间地头的违法倾倒垃圾行为，乡镇干部最先发现、最先接到群众投诉，却因为没有处罚权，只能上报县级城管部门。等县里派人来处理，现场可能已经面目全非，证据早已灭失。这便是基层普遍反映的“看得见的管不着，管得着的看不见”。

从法律层面看，2021年修订的《行政处罚法》第二十四条为赋权提供了明确依据：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。”这是行政处罚权下放的制度入口，也是对“有效承接”提出的硬性要求。

但法律授权只是起点。真正推动这项改革的，是基层治理的深层逻辑转变——党的二十大明确提出“健全共建共治共享的社会治理制度”，这一命题落实到操作层面，就是让基层有权办事、有能力治理。湖北省的探索并非孤例。据统计，全国已有超过20个省份开展了不同程度的赋权改革，但普遍遇到“一放了之”“接不住”等问题。在这个意义上，湖北的实践既是对全国改革痛点的回应，也是一次值得持续追踪的制度实验。

二、“接得住”的首要前提：把制度接口对准

赋权改革的第一道关卡是制度衔接。权限移交不是简单地发个文件就完事，而是一整套规则体系的重构。

省政府通知对此作出了框架性安排：相关行政处罚权交由乡镇（街道）行使后，县级政府有关部门不再继续行使；需要启动行政处罚听证程序的，移交县级政府有关部门办理；县级政府要建立健全行政执法责任制，明确有关部门与乡镇（街道）的职责边界。通知同时要求，各乡镇（街道）要全面落实行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度，即“行政执法三项制度”。

然而，制度的生命力在于细化和执行。从各地实践来看，“三项制度”在乡镇层面落地面临不小的挑战。比如，实施重大执法决定法制审核制度，要求法制审核人员不少于本单位执法人员总数的5%，且初次从事法制审核的人员应通过国家统一法律职业资格考试——这对法律人才稀缺的乡镇而言是很难一步到位的要求。可行的过渡方案是，采取“乡镇初审+县级复核”的分段审核模式，对于案件情节复杂、拟处以较重处罚等情形，由县级司法行政部门提前介入指导，把法制审核的质量关口前移。

另一个更基础的问题是执法主体资格。省政府通知明确，行政处罚权“以乡镇政府（街道办事处）名义行使”，这意味着乡镇人民政府是适格执法主体，而乡镇的内设机构或综合执法中心不得以自己名义独立对外作出行政处罚决定。这一看似简单的法律技术问题，在实践中却容易产生偏差——有的乡镇综合执法中心习惯使用“某某镇综合执法中心”印章办案，看似只是落款问题，实则是行政行为的适格主体错误，一旦被诉可能面临败诉风险。因此在赋权初期，以县级司法局牵头，对各乡镇的执法文书格式、签章使用和职责权限进行一次“全面体检”，是成本小、收效大的预防性举措。

三、“接得住”的核心支撑：让基层有人能执法、会执法

制度只是框架，人才是灵魂。乡镇执法面临的最大现实难题，不是没有权，而是没有人。

从全国情况看，多数乡镇综合行政执法队面临实际在岗人员严重不足的困境，部分乡镇仅有2至3名执法人员，却需承担涵盖土地、环保、城建、民生等二十余项执法职责，同时还要完成驻村及其他中心工作任务。湖北省通山县在改革中也发现，“派驻布局与乡镇需求不匹配”问题突出，加之执法力量分属不同县级部门，“乡镇层面缺乏统筹调度权限，在联合行动中难以形成合力”。

黄冈市的探索提供了一条可行路径。2023年5月，该市在全省率先铺开乡镇综合行政执法改革，同年7月，全市9个县（市、区）107个乡镇均挂牌成立综合执法中心，按照“择优选拔一批、转隶一批、选调一批、公开招考一批”的方式配备执法人员，实现了“一支队伍管执法”。

值得注意的是“公开招考”这一增量渠道。保康县的做法更为具体——从县直执法部门选派30名经验丰富的执法人员下沉乡镇，同时每年组织全县执法人员“大学习”和资格考试。今年以来，该县新增执法人员141人，从源头上实现了执法队伍的“有质增量”。

但单纯增编并不现实。更可持续的路径是存量优化——通过常态化、系统化的培训让现有人员真正具备执法能力。随州市采取的“线上+线下”融合培训模式值得借鉴：三年累计组织培训730余场次，覆盖执法人员6200余人次，人均年培训超60学时，重点强化法治思维、专业素养和群众工作能力。这种将培训制度化、常态化的做法，比零星的讲座式培训效果更为显著。

另一个不可回避的问题是“乡镇吹哨、部门报到”机制的实效性。黄冈市的设计思路是：对专业性较强、案情比较复杂、处理难度较大的执法事项，乡镇综合执法中心发挥“岗前哨”的作用，上下贯通联动。但“吹哨”之后，部门何时报到、以何种方式响应、不响应是否有问责机制，都需要更明确的操作规范。这恰恰是需要在赋权初期就建立起来的刚性制度，而非依赖部门自觉的软性约定。

四、“管得好”的关键一环：让监督跟着权力走

权力下沉到哪里，监督就应当延伸到哪里。68项行政处罚权交到乡镇手里，如果没有有效的监督机制，就可能出现两种极端——要么不敢用权、权力空转，要么用权失范、激化矛盾。

湖北省已开始构建覆盖省市县乡的监督体系。随州市率先建成全国覆盖最广的市县乡三级行政执法协调监督工作体系，市、县两级司法行政部门均设置专门监督机构，挂牌“人民政府行政执法监督局”，配备专职人员和装备，覆盖率达100%，并探索司法所协助监督模式。在2024年湖北执法案卷抽查中，随州市取得了唯一满分案卷、全部合格案卷的优异成绩。

保康县则在监督的精细化上做文章。该县出台《保康县县乡（镇）两级行政执法协调监督权责清单（试行）》，明确由司法所负责乡镇执法监督工作，以“监督+发展+服务”的理念推动高质量监督服务高质量发展。这种“把监督挺在前面”的思路，有利于在赋权初期就形成规范执法的惯性。

更为创新的探索来自随州市的“五张清单”模式——梳理公布不予处罚事项186项、从轻处罚事项267项、减轻处罚事项59项、公益减罚事项36项，免予行政强制事项16项。这一做法将裁量权的行使空间进行了制度化的规范，既给了执法者明确的操作指引，又为“首违不罚”等包容审慎监管方式提供了制度依据。省政府通知中明确要求“积极推行包容审慎监管方式”，随州的做法正好与这一要求精准对接，在全省范围内具备较强的复制推广价值。

五、“管得好”的深层保障：建立动态评估与退出机制

赋权不能“一放了之”，也不能“一定终身”，持续地评估、动态地校准同样不可或缺。

《行政处罚法》第二十四条明确规定“定期组织评估”，这为动态调整提供了法律依据。孝昌县探索建立的属地执法事项责任清单动态管理机制颇具前瞻性——县直部门与乡镇签定委托书期限为1年，对1年内在基层办理案件较少或无实施主体的63项执法事项予以收回，同时督促乡镇政府按程序认领新的赋权执法事项，满足执法工作需要。这一“有放有收”的机制设计，避免了赋权事项与实际需求脱节。

这与省政府通知中“结合本地实际”选取承接事项、“同一类型乡镇承接事项保持相对一致”的要求，在衔接上仍有空间可供优化。在实际操作中，建议建立“自评+他评”的双层评估架构：乡镇（街道）每年对承接事项的实施情况自我评估，重点考量执法案件数、群众满意度、复议诉讼率等可量化的指标；同时由县级司法行政部门组织第三方评估，对承接能力不足的事项提出调整建议。评估结果应作为下一年度赋权事项优化、资源投入调整的依据，使赋权改革从“一次性的行政决策”转变为“持续性的治理迭代”。

六、面向未来的突围：用技术手段为基层执法减压赋能

如果说制度解决的是“不能乱作为”的问题，人才解决的是“有人能作为”的问题，那么技术解决的是“好作为”“快作为”的问题。在数字化转型的大背景下，这恰恰是湖北作为中部科技大省的比较优势所在。

湖北省内已有多个城市在这一方向上先行先试。十堰市竹溪县交通运输综合执法大队全面启用湖北省交通运输行政执法综合管理信息系统，实现案件从立案、调查取证到审批结案全部在线流转，线上办案率达100%。系统内置法规数据库，可自动生成处罚建议，减少了人为裁量偏差。鄂州市上线办案平台后，案件查处效率相比以往线下纸质办案提升约50%。

数字化的另一重价值在于监督嵌入。保康县以“保企码”为抓手，推动涉企执法全流程数字化闭环——计划报备、身份核验、过程记录、结果反馈、企业评价全流程线上留痕，让执法权力在数据“笼子”里运行，单次涉企检查平均耗时从40分钟压缩至25分钟，企业迎检负担减轻一半。

对于即将在5月底全面承接68项行政处罚权的全省乡镇（街道）而言，技术赋能的路径至少有三条：一是依托省级统筹的行政执法信息平台，实现执法文书在线生成、案件流程在线管理、法条依据在线检索，降低因执法规范不熟导致的不合规风险；二是运用移动执法终端和执法记录仪，落实全过程记录制度，为执法规范化提供技术支撑；三是借助无人机巡查、智能识别等技术手段，提升违法行为的发现效率，弥补人力巡查的时空局限——黄冈市陶店乡已经在这方面走出了一步，该乡构建了“天上看、地上查、网上管”三位一体监控网络，通过网格化巡查与无人机航拍，实现新增违建“露头就打”。这种“人防+技防”的叠加效应，对于执法力量有限的乡镇而言，是一种高性价比的能力补强方案。

改革不止于赋权

湖北省将68项行政处罚权赋予乡镇（街道），不仅是行政执法层级的简单下移，更是一次基层治理权力的结构性重组。这场改革的真正考验，不在于清单有没有列出来，而在于清单上的每一项权力，能否真正转化为推动基层善治的能力。

从黄冈的“一支队伍管执法”到随州的“三级监督体系”，从保康的数字监管平台到孝昌的动态评估机制，湖北各地已然积累了丰富的改革经验，也暴露了人员短缺、能力不足、衔接不畅等共性短板。起点不完美是正常的。重要的是，要在落地执行中保持持续纠偏、反复校准的定力，让赋权改革的每一步都走得扎实。

毕竟，68项行政处罚权交到乡镇手里，既是信任，更是责任。唯有制度为纲、人才为基、监督为要、技术为翼，才能真正让基层“接得住”这份信任，“管得好”这份责任，让改革的制度红利转化为群众可感可及的治理实效。

（本文系湖北法治发展战略研究院研究员观察报告，仅供参考交流。）

《法护支点・荆楚策》专题策划：秦前松