我国国土空间发展迈向智慧治理阶段

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“‘十五五’规划纲要”）明确提出“优化国土空间发展格局”。国土空间，是发展之所依、民生之所系。面向基本建成社会主义现代化关键时期，构建优势互补、高质量发展的国土空间体系，是推动生态文明建设、保障国家总体安全、促进城乡区域协调发展的战略性、基础性工程。近日，本报记者采访了多位国土空间研究领域的学者，大家表示，“十四五”时期我国国土空间规划实现了历史性跨越与体系性重塑，在“十五五”发展新起点上优化国土空间发展格局、提升国土空间协同治理效能，任重道远。

国土空间治理迈入新阶段

“十四五”时期，是我国国土空间规划从蓝图设计走向全面实施的五年，是“多规合一”改革由制度构建迈向成果落地的关键阶段。最显著的标志，在于一张覆盖国家、省、市、县的国土空间规划蓝图已然绘就，并构筑起坚实的数字化实施监督底盘。浙江大学公共管理学院教授岳文泽表示，“十四五”期间最具里程碑意义的成就，是完成了全国及省市县四级国土空间总体规划的编制审批，并同步推进“一张图”实施监督信息系统建设。这意味着，长期困扰空间治理的规划“打架”问题得到根本性解决，国土空间用途管制、资源配置拥有了统一的空间蓝图和数字基座。从《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》的宏观引领，到长江经济带—长江流域等跨区域专项规划的统筹协调，再到市县总体规划的精细布局，一个上下贯通、边界清晰的规划体系已经形成。

在中国地质大学（武汉）副校长胡守庚看来，“十四五”时期国土空间规划发展的成效体现在体系的全面成熟与战略的深入落实。以主体功能区战略为指引，“两横三纵”城镇化格局、“七区二十三带”农业生产格局、“三区四带”生态安全格局三大战略空间框架持续优化。特别是统筹划定并严守永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界“三条控制线”，为粮食安全、生态安全和城镇可持续发展划定底线，有效遏制城市“摊大饼”式无序扩张，为高质量发展筑牢安全屏障。

“这一系列举措，构建了国土空间治理体系的‘四梁八柱’。”岳文泽认为，通过“五级三类四体系”的构建，不仅确立了从战略到实施的传导机制，更在思想认识、行政组织、技术平台和专业共识上，为“十五五”时期的格局优化奠定坚实基础。

厦门大学建筑与土木工程学院教授赵燕菁用生动的比喻描述了这一转变。他说，过去的国土空间规划体系，如同为高速增长的经济洪流修建了坚固的“河道”与“堤坝”，将发展动能约束在合理框架内，既发挥“灌溉”之利，又避免资源环境遭受冲击。如今，随着我国经济进入高质量发展新阶段，规划的角色也需要从“约束洪水”向“激发活水”演进，如何将庞大的存量空间资源转化为新的增长动力，成为下一阶段的核心课题。

胡守庚认为，面向“十五五”，国土空间规划的指标体系需紧扣“安全”与“发展”双重维度。安全维度要聚焦底线管控的刚性与国土系统功能的韧性；发展维度则要更关注空间利用效率、结构优化与功能协同，确保重大生产力布局与资源环境承载能力精准匹配。

打造高品质生活空间

我国长期存在的城乡二元结构，是国土空间规划必须直面且着力破解的重大课题。推动城市更新与乡村振兴同频共振，创造城乡各美其美、美美与共的优质生活空间，是“十五五”时期提升空间品质、促进共同富裕的内在要求。

“这要求规划必须具备极强的战略前瞻性和政策敏感性，更要精准回应人民群众对美好生活的向往。”岳文泽表示。他建议从三方面协同发力。一是打通城乡空间功能脉络，构建公共服务、交通廊道、生态网络互联互通的“多网合一”格局，引领要素双向流动。二是重塑城乡产业动能，围绕都市圈、县域经济和乡村特色产业做好空间保障与要素配置。三是赋予规划“智慧”属性，运用数字技术打造公众可感可知可享的服务场景，构建共建共治共享的空间治理新体制。

空间品质是高品质生活的物质载体。北京清华同衡规划设计研究院总规划师郝庆认为，“十五五”时期需通过规划的有效实施，在安全底线之上，重点提升城乡人居环境。一方面，要加强基础设施和公共服务体系建设，打造宜居、韧性、智慧的城市与乡村，为人才集聚和产业创新提供优质环境；另一方面，要注重“空间运营”，通过城市更新、土地综合整治等手段盘活存量资产，探索生态产品价值实现机制，让空间增值收益更好惠及城乡居民。

赵燕菁认为，城乡关系正从传统的垂直分工转向水平分工。在严守底线的前提下，应着力打破阻碍要素自由流动的制度壁垒，借助互联网和现代物流，让乡村成为城市消费的新场景。

胡守庚从治理框架层面阐释了协同路径。他认为，关键在于发挥国土空间规划的统筹功能，将城市更新与乡村振兴纳入统一治理框架。“十五五”规划纲要通过稳定总体格局、管控开发边界，既为城市更新定向，也为乡村振兴提供稳定的空间保障和制度预期。统一城乡空间标准和基础设施布局，推动资源在更大范围内优化配置，最终形成城乡功能互补、良性互动的生动局面。

服务国家战略布局

国土空间治理的数字化转型，正将治理场域从物理空间拓展至数字空间，驱动治理模式发生深刻变革。岳文泽表示，这一转型是“全域数字化、业务协同化、决策智能化”三位一体的系统工程。为应对其复杂性，他提出三大路径。一是完善数据要素基座。要持续整合自然资源调查监测、资产清查等数据，融合物联网、人类活动等动态“流”数据，构建多维立体的自然资源时空数据体系，为数字孪生国土建设夯实基础。二是统筹算力模型与场景应用。围绕底线管控、低碳发展等打造智慧应用场景，探索跨区域、跨部门场景协同技术，实现规划、实施、监督、预警的全周期智慧化管理。三是优化协同共享的治理机制。通过国家级与省级平台有效衔接，建立“纵向贯通、横向联动”的治理机制，最终形成多方参与、共建共治共享的智治新格局。

面对国际形势中的不确定性，提升国土空间治理现代化水平使命重大。北京大学政府管理学院教授薛领提出，推进中国式现代化背景下的国土空间治理新范式，要求我们超越简单性与复杂性思维，以系统观念和极限思维，科学把握空间演变与调控机理，构建能够应对各种风险挑战、支撑高质量发展的国土空间布局与支撑体系。

构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，是“十五五”时期的重大战略任务。在岳文泽看来，学术研究应聚焦四大方向。一是优化主体功能区战略，适时增设适应存量发展需求的复合功能区，健全生态补偿机制。二是深化资源环境承载能力评价，科学研判发展底线与弹性空间。三是因地制宜研究新质生产力培育与产业升级的空间规律。四是探索资本、人口、技术等核心要素流动与空间集聚机制，助力区域协调发展。郝庆建议，应从规划的哲学基础、价值导向、技术方法和治理模式等方面进行创新，构建中国国土空间规划理论体系。

“规划研究要努力成为推动经济增长的发动机。”赵燕菁认为，必须聚焦人地关系动态、空间资源配置效率、城乡要素流动规律等关键问题，强化人工智能等新技术的融合应用。权益市场应成为存量时代规划研究的新基石，探索如何通过空间权益的合理设定与流转，激活存量资源价值。胡守庚认为，研究需紧密结合政策与实践需求，提升针对性和解释力。为此，应深化从“管理”到“治理”的体制机制研究，关注各级规划事权划分、部门协同及实施效能，加强空间安全与风险治理研究，将韧性理念融入空间优化全过程。

中国社会科学报记者 明海英

来源：中国社会科学报

新媒体编辑：常畅

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