夯实水安全法治根基 走好高质量发展之路——《中华人民共和国水法（修订草案）》的主要亮点及完善建议

武丹/制图

作者|宋云博 冯立

责编|薛应军

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4月30日，中国人大网发布《中华人民共和国水法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2026年5月29日。

现行《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）自1988年制定、2002年全面修订以来，在规范水资源开发、利用和防治水害方面发挥了不可替代的作用。然而，随着经济社会的高速发展与生态文明建设的全面推进，传统“重开发，轻保护”的治水模式已无法适应新时代的需求，《水法》修订迫在眉睫。本次《修订草案》共9章91条，相较于现行《水法》的8章82条，从整体框架到具体条文均完成了大幅度的重构与革新，为推进水治理体系和治理能力现代化筑牢了法治基础。

创新治水理念、治水制度、治水监管措施

治水理念发生根本转变。《修订草案》在总体思路上实现了从“资源利用型”向“生态保护与高质量发展型”的转变。首先，重新界定水资源的战略价值。《修订草案》在第一条立法目的中明确增加“保障国家水安全，推动经济社会高质量发展，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展”的表述，将水资源从单纯的生产要素提升至维系国家生存、生态安全与中华民族永续发展的战略资源高度。其次，确立保护优先的涉水活动原则。《修订草案》将现行《水法》中“开发、利用、节约、保护”的表述顺序，统一调整为“保护、开发、利用、节约”。《修订草案》将“保护”一词前置，有利于扭转过去“先发展后治理、先开发后保护”的传统观念，将生态保护确立为所有涉水活动的前置性要求。最后，将新时代治水思路确立为《修订草案》的根本遵循。党的十八大以来，习近平总书记明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，为江河湖泊保护治理指明了前进方向，提供了根本遵循。《修订草案》第四条将“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”写入法条，其本质在于把党的主张通过法定程序转化为国家意志和全民共同遵守的法律规范，为新时代水利事业高质量发展提供总指引。

治水制度实现重大创新。《修订草案》直面过去我国水资源治理中存在的无序扩张和“九龙治水”等问题，以立法形式确立了具有中国特色的重大治水制度。一方面，全面确立水资源刚性约束制度，打破过去“以需定供”的配置模式。《修订草案》第五条规定，“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”。这使水资源的承载力成为未来区域经济规划、城市扩张和产业布局的“硬约束”。同时，《修订草案》第二十五条确立的水资源论证制度、第四十一条确立的水资源超载地区名录及暂停新增取水许可制度，为刚性约束落地提供了可操作的抓手。另一方面，实现河湖长制法定化。这项制度最早发源于浙江、江苏等地的基层治水探索实践，十余年来在全国推广并被证明是破解流域治理难题的有效方案之一。《修订草案》第十三条确立省市县乡四级河湖长体系，从法律层面上强化了地方党政“一把手”对水生态保护的主体责任，为跨部门、跨区域的系统治理提供强有力的制度保障。

治水监管愈发严密。徒法不足以自行。《修订草案》在监督管理与法律责任方面进行了系统性的完善。量化管控指标方面，《修订草案》第二十九条规定“确定江河、湖泊生态流量管控指标和水工程生态流量泄放指标”，并要求“新建、改建、扩建水工程应当满足生态流量泄放要求”。该规定填补了长期以来水利工程建设中生态用水缺乏量化标准和法律强制力的空白，将模糊的生态保护诉求转化为可监测、可考核的法定指标。同时，《修订草案》第三十一条建立地下水储备制度，第三十八条确立地下水实行取水总量和水位双控制度，丰富了对地下水资源的底线控制手段。法律责任设置方面，《修订草案》第八章不仅扩大了应受处罚的违法情形，还大幅度提升了处罚力度。例如，《修订草案》第八十三条针对未依法取得许可从事河道采砂的违法行为，除明确没收违法所得和设备外，还引入“货值倍数”罚款机制，有效压缩水事违法行为的经济套利空间；第七十二条赋予水政监督检查人员“查封、扣押涉嫌违法活动的场所、设施或者财物”的行政强制权，强化基层执法能力，确保法律能够真正落地见效。

建议完善权责与监管空白、明晰权利边界等

尽管《修订草案》在诸多方面表现出极高的立法前瞻性与制度包容性，但还有进一步优化的空间。

完善权责与监管空白。首先，完善河湖长制的法定监督机制。《修订草案》虽确立了“国家实行河湖长制”，但未明确考核标准与履职不力的问责路径，建议在《修订草案》第十三条增补“国家建立河湖长考核评价和责任追究制度”，压实河湖长的治理责任。其次，强化水生态监测设施的法律保护。《修订草案》第六十五条和第八十四条列举了禁止破坏的工程设施及相应处罚，但未涵盖水生态监测设施。这类设施是开展水生态监测评价、推动水生态保护修复的关键基础设施，建议在上述条款列举的工程设施中增加“水生态监测设施”。最后，规范河道湖泊管理范围调整的公开程序。《修订草案》第五十二条规定，河道、湖泊管理范围的划定，应向社会公告并设立边界标志，但在第三款关于工程建设调整管理范围的内容中遗漏了该义务，建议补充“并向社会重新公告、更新边界标志”，以全面贯彻行政公开原则。

明晰权利与红线边界。《水法》不仅是管理法，更是权益保障法，需妥善处理发展与保护、公共利益与个人权益的关系。一方面，完善河道湖泊土地利用退出的补偿机制。《修订草案》第五十三条第三款规定，已经划定的林地、耕地，影响防洪安全的，政府应当稳妥有序组织调整退出。但若仅强调“退出”而缺位“补偿”，易引发社会矛盾，建议在《修订草案》第五十三条第三款后补充“可以依照法律规定给予补偿，保障土地权利人的合法权益”。另一方面，筑牢民生与生态用水的绝对红线。建议在《修订草案》第四十八条“国家建立水权交易制度”前增加限制条件，增加“在优先保障城乡居民生活用水和基本生态用水的前提下”的规定，以明确水权交易的前置边界，从而有效防止地方在资本逐利驱使下过度交易水权。

收紧行政自由裁量空间。立法语言的精准度直接决定了法治的刚性与执法成效。其一，调整水资源超载治理措施的顺位。建议将《修订草案》第四十一条中的“科学调水”调至最后。水资源一旦超载，首要治理路径应是本地“节流”与产业“调整”，而“调水”具有外向求助性，将其后置更能体现“四水四定”刚性约束的立法要求。其二，明确跨区水事纠纷的水域范围。建议将《修订草案》第六十八条中跨区水事纠纷解决前不得在“一定范围内”开工建设的表述，修改为“直接影响争议水域的范围内”，以明确判定标准，防止因范围模糊引发二次纠纷。其三，规范船舶通行收费的授权表述。建议将《修订草案》第三十五条中“国家视情允许对通行船舶实行收费制度”的“视情”二字删去，修改为“依照相关规定”，将模糊的授权转化为明确的下位法依据，保障相对人的财产权益。

建立违法成本动态计量机制。现行定额罚款模式对部分高收益水事违法行为的惩戒力度明显不足，无法从根本上打消违法者的侥幸心理。针对社会危害大、影响范围广的严重违法行为，建议引入动态比例罚款制度。例如，修改《修订草案》第八十二条关于围垦、填埋河湖的处罚条款。当前，最高20万元的定额罚款与填湖造地带来的暴利相比无异于九牛一毛，可以参照《修订草案》第八十三条非法采砂的“货值金额倍数”的罚款思路，建立按“违法面积价值倍数”挂钩的动态比例罚款机制，掐断侵占水域空间的牟利通道。此外，建议将《修订草案》第八十一条规定的涉河违法建设项目未批先建行为进行定额罚款的机制，修改为“处建设项目总投资额百分之一以上百分之十以下的罚款”，即按建设项目总投资额比例计罚，可以达到“违法规模越大、处罚力度越重”目的，从而彰显用最严格制度、最严密法治保护水生态环境的坚定决心。

总体而言，本次《水法》修订深刻总结我国长期的治水经验，是顺应新时代生态文明建设的必然之举，更是全面保障国家水安全、助推中华民族永续发展的深远谋划。从“以需定供”到“四水四定”，从“多头治水”到“河湖长制”，《修订草案》展现了清晰的价值导向与科学的制度设计。期待立法机关在本次公开征求意见中广泛凝聚共识，进一步完善条文，为守护绿水青山、实现人与自然和谐共生注入源源不断的法治活水。

本文为中国法学会部级法学研究重大课题“涉外法治理论和实践自主知识体系建构研究”〔项目编号：CLS（2025）A07〕的阶段性研究成果。

（作者单位：西南政法大学）