两高出台21条司法解释，对非法占用耕地“违建必罚，拒执必究”

中经记者 封莉 北京报道

5月11日，最高法举行新闻发布会，发布“两高”《关于办理非法占用耕地案件适用法律若干问题的规定》（以下简称“《规定》”）。《规定》共21条，将于2026年5月18日起施行。

《中国经营报》记者注意到，《规定》立足体现民法典、刑法、土地管理法、城乡规划法、三大诉讼法以及其他有关法律法规精神，是一部集行政、民事、刑事、公益诉讼审判和检察、执行等内容于一体的综合性司法解释，旨在正确办理非法占用耕地案件，依法保护耕地，保障国家粮食安全。

《规定》明确非法占用耕地合同的效力及相应法律后果，依法追究非法占用耕地行为人的民事法律责任。对于涉及非法占用耕地的合同效力的认定，《规定》明确规定当事人约定占用耕地建房、建窑、建坟、挖砂、采石、采矿、取土等，以及约定买卖、租赁建在耕地上的房屋等内容违反土地管理法的禁止性规定的，人民法院应当认定该约定无效。

“此类合同被认定无效的，在确定财产返还、折价补偿、赔偿损失时，人民法院应当按照诚信原则和公平原则，结合当事人的过错程度，合理确定各方应当承担的民事责任。”最高人民法院审判委员会委员、行政庭庭长耿宝建表示。

《规定》明确非法占用耕地的行政法律责任主体、行政机关对新建违法建筑的制止权以及行政处罚的追责期限，依法追究非法占用耕地行为人的行政法律责任。行政机关可以依据城乡规划法等有关法律、法规的规定，依法采取查封施工现场等措施制止继续施工的违法行为。针对非法占用耕地行为作出行政处罚的追责期限问题，《规定》进一步明确在耕地恢复至未被占用的状态之前，应当视为具有行政处罚法第三十六条第二款规定的“继续状态”，行政处罚的追责期限应当从违法行为终了之日起计算。

在依法追究非法占用耕地行为人的刑事法律责任方面，《规定》明确非法占用耕地同时构成非法占用农用地罪、污染环境罪、非法采矿罪等犯罪情形下，依照处罚较重的规定定罪处罚的竞合适用规则。明确处理国家机关工作人员在涉耕地领域有关职务犯罪，同时构成受贿罪的，应当数罪并罚。还规定了单位犯罪、反向行刑衔接以及多次实施非法占用耕地犯罪数量、数额的累计计算等问题。

针对行政机关在履行合理审慎的调查义务后仍无法确定非法占用耕地建设行为人的情形，《规定》将实际占有、使用土地且拒不配合行政机关依法处置行为的公民、法人或者其他组织，作为非法占用耕地行政法律责任主体。

“在对非法占用耕地行为进行行政执法的过程中，准确认定相对人是依法作出处理决定的前提。”最高人民法院行政庭二级高级法官阎巍表示，违法占用耕地行为不同于一般的违法行为，其时间跨度一般较长，行政机关查处时，建设单位或者个人因注销、死亡、故意逃避监管，导致行政机关无法确定建设行为人的情况比较多见，而在非法占用耕地进行建设后，通过买卖、抵账、赠与、租赁等方式将建设完成的建筑物和其他设施交由他人占有、使用的情况则更为常见，从而造成违法占地建设行为人和实际占有、使用土地人分离的情况，为行政处理相对人的确定带来很大困难，并导致司法裁判标准不统一。

“对此，经过实际调研和与有关部门沟通，我们认为，在违法建设行为人不存在或者不明确的情况下，如果没有实际占有、使用人或者实际占有、使用人能够配合行政机关对违法建筑物和其他设施进行处置，一般不会产生争议。但是，如果实际占有、使用人拒不配合行政机关的依法处置行为，此时应当对其以非法占用土地论处。”阎巍说，对于非法占用耕地的建设行为“违建必罚，拒执必究”。

（编辑：张漫游 审核：朱紫云 校对：颜京宁）