刘洪岩：生态环境法典体系化构造的“虚”与“实”

（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

生态环境法典的编纂，是对现行生态环境法律规范的总摄、纂修与升华，旨在推动生态环境保护法律由分散走向统一、由繁复走向有序，并以法典化方式引领我国生态环境治理进入体系协同的新阶段。其价值不仅在于整合既有单行法，更在于围绕生态文明建设的整体要求，重塑生态、环境、资源诸规范之间的内在关系，使生态环境治理从单纯问题回应转向整体秩序建构。

纲举目张：生态环境法典体系构造之内在逻辑

生态环境法典以总则编提纲挈领，确立生态环境治理的基本原则、主体责任和根本制度；污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编，分别以治污、护生、促绿为旨，回应污染控制、生态系统保育以及碳达峰碳中和等时代任务；法律责任和附则编则明定违法惩戒及配套实施机制，为法典运行提供保障。由此形成“总—分”体例与“五体融贯”结构，初步呈现环境要素、治理环节与责任体系相互贯通的格局。

然而，污染防治、生态保护、资源利用和绿色低碳发展等规范虽已被纳入同一法典，外在整合并不当然意味着内在统一。若仅从编纂技术看五编结构，生态环境法典可能被理解为若干单行法的汇编。其真正旨趣在于通过统一的价值目标和规范逻辑，实现生态、环境、资源法律制度的系统集成与深层融通，避免各守其域、各循其理的碎片化倾向。

生态环境法典的体系化构造从两条主线展开。其一是技术理性主线。该路径以可持续发展为价值取向，从现行环境、资源、生态保护、循环经济和能源等法律中提炼共通规则，形成总则之纲，并围绕社会、生态和经济可持续发展目标，构设行政规制、权利衡平以及政府主导下市场调节的制度体系，呈现公法与私法交融、硬法与软法嵌合的特征，使生态环境治理规则更加清晰有序。其二是生态文明建设主线。该路径以人与自然和谐共生为终极关怀，重构法典所调整的关系结构，将人类活动置于自然秩序与共同体责任之中，形成行为控制型规范与边界导引型规范相互支撑的格局。两条主线交织并行，使生态环境法典形成以自然秩序为边界、以行为控制为根基、以激励引导为机杼的规范构造。

“虚”以激发：生态法规范之自然秩序导引

所谓“虚”，并非空无，而是制度所预留、所引导、所涵养的生机与秩序。《道德经》言：“有之以为利，无之以为用。”生态法规范进路中的“虚”，正在于将人及其活动安顿于自然秩序之内，使制度之设不只规制人事，也顺应天地之理。它并不处处以禁制为先，而是为人类活动划定不可逾越的边界，回答自然资源可利用至何种程度、经济发展应止于何处的问题。

生态环境法典中的生态保护红线、国土空间用途管制、自然保护地体系、重要生态功能区域保护以及温室气体排放总量和强度双控制度，皆体现了预防性导引的思路。它们在生态功能关键、环境高度敏感的区域预先设定底线，将“最大限度减少干预”融入生态系统整体保护之中。一方面，这些制度为人类活动保留合理选择空间；另一方面，使尊重自然、顺应自然、保护自然的意识由外在约束逐渐转化为内在认同。由此，人类对自然资源的开发利用不再单以欲求为尺度，而必须服膺生态安全与生态系统稳定的秩序。

生态法规范的深层法理，还在于以激励机制引发生态保护的“自觉”，并涵养绿色发展的“自发”。若法律之治仅依赖控制与惩戒，固可禁一时之害，却未必能激发社会主体持续转型的内在动力。生态环境法典确立的生态保护补偿制度，既使承担生态保护义务的单位和个人获得相应回报，也使保护行为具有稳定的制度预期。碳排放配额分配和交易机制，并未强制企业采取某一固定技术路线，而是在总量约束之下，引导企业因势利导，自主选择低碳转型路径。绿色金融、资源循环利用、清洁生产等制度安排，通过政策激励、税收优惠和市场机制，提升生态友好行为的相对收益与竞争优势。

因此，生态法规范之“虚”，并非空泛的政策宣示，也不是单纯柔性的道德劝诫，而是以制度化激励优化资源配置，使绿色发展成为社会主体可感、可行、可欲的理性选择。其深意在于：不以强制尽废逐利之性，而以制度之巧善导其流，使经济理性与生态理性相互衔接，最终使人的趋利活动转而与护生、保绿、顺天之道相契合。

“实”以制行：环境法规范之人类活动规制

所谓“实”，乃有形之规、可循之度。环境法规范理路中的“实”，不仅指强制性规则，也指为人类活动设置明确分界、判定合法与违法的准绳。其要义在于以明文定边界、以法度示方向，使人有所遵循，行有所止。生态环境法典规定排污单位应依法取得排污许可证，并履行污染排放监测、处置等义务；建设单位应依法开展生态环境影响评价；发生突发环境事件时，相关主体应依照法定程序启动应急处置机制。此类规范既明确行为义务及违法后果，也使可能影响生态环境的活动被纳入清晰、可预期、可问责的法秩序之中。

生态环境法典中环境法规范对人类活动的规制，根植于传统环境法的强行性规范。环境法兴起于工业文明高度扩张之时，其规范底色深受主客二分和“经济人”假设影响，认为人在资源利用与生产活动中具有趋利避害的倾向。若缺乏法度约束，个体在追求利益最大化时，往往将环境损害外部化，导致公共资源过度耗损和生态系统退化。故环境法规制之“实”，正在于借助法律强制力，明确权利义务、过错责任和违法成本，将自然资源利用及污染排放等活动纳入可控制、可评价、可追责的制度框架。

在风险社会中，生态环境风险具有复杂性、累积性和不确定性。生态环境法典构建全过程污染防控、资源可持续利用、生态要素针对性保护、绿色低碳发展等制度体系，其意义不止于管束，更在于用确定的规则划清合法与违法、适度利用与过度开发、正常经营与损害公共环境利益之间的界线。通过提高违法成本和强化责任追究，生态环境法典促使行为主体在成本收益计算中纳入环境代价，从而压缩损害外部化的空间。逐利之性虽未消除，但其流向可导、边界可守、后果可责，环境治理也由抽象倡导落入具体可行的制度运行。正因如此，“实”并不排斥发展，而是为发展立规矩、定分寸，使经济活动在可承受的生态环境边界内展开。

和合共生：生态法治新秩序的融贯性表达

生态法规范之“虚”，旨在通过秩序塑成与激励发用，涵养人的自觉，使人类活动安顿于更加稳定有序的自然秩序之中。环境法规范之“实”，则以行为规制为主要路径，防微杜渐，遏止逐利行为对公共环境利益的侵害。若徒重生态理念而缺乏制度支撑，法典便失去可施可行的骨架；若独恃行为规制而缺乏价值导引，法典也容易停留于既有法律体系内部的拘束与修补。生态环境法典体系化构造的意义，正是在统一框架下，使生态法与环境法两种规范逻辑相互衔接、相辅相成。

生态环境法典所调整的关系，既包括人与人、群体与群体之间围绕生态环境利益形成的权责关系，也包括人类与自然之间休戚相关、相依而存的共生关系。前者可以通过权利义务配置、行为规则设定和法律责任归属加以调适；后者则难以完全化约为传统部门法意义上的权利义务关系，更有赖于制度导引与精神涵养，激发社会行为的自觉与自发。因此，生态环境法典既要有生态法规范的秩序导引型制度，以立其本、正其向；也要有环境法规范的行为规制型规则，以明其界、制其行。唯其“虚”“实”相资、刚柔并济，方能形成生态环境法典的完备体例。

生态环境法典体系化构造的精神，正在于“贵和尚中、善解能容、厚德载物、和而不同”。总则编确立“推进人与自然和谐共生的现代化”为立法宗旨，为各编奠定兼摄生态、环境与资源，贯通人际、天际与天人际的法秩序基础。其于人群之间，设置污染防治、排污许可、“三同时”、责任承担等行为控制制度；其于人与自然之间，确立生态安全底线，强调尊重自然规律、维系生态系统多样性、稳定性、持续性，并辅以外来物种防范、耕地红线、封禁保护、生态旅游、绿色转型、循环利用和绿色消费激励等制度，使限制与导引并行、约束与涵养相济。

生态环境法典的体系价值不只体现在章节编排的完整，更体现在不同规范功能之间的互补、转化与贯通。只有在此意义上，生态环境法典方能超越单行法汇编的层次，成为生态文明建设中具有统摄力和生成力的基础性法治文本。《中庸》曰：“致中和，天地位焉，万物育焉。”生态环境法典的“五体融贯”，并非单纯的条文整合，而是以行为规制、自然秩序边界与激励导引三者相济的制度构造，推动降碳、减污、扩绿、增长协同并进，使高质量发展与高水平保护并行不悖。由此，生态环境法治由分散之治迈向系统融贯、协同有序的新境，也为人与自然和谐共生提供更为坚实、更具中国法治气象的规范表达。

作者系中国社会科学院法学研究所研究员、生态法研究室主任