十年人口增长缓慢，南京千万人口目标瞄准安徽

图源：图虫创意

南京的千万人口梦，有了一个新的寄托：何时能跨越千万人口大关，要看它能吸引多少安徽人。

4月初，南京“十五五”规划纲正式提出，力争“十五五”末（2030年）全市常住人口总量超千万。这不是南京第一次冲刺这一目标。早在“十四五”期间，南京就提出2025年迈入千万级人口城市，最终一步之遥未能实现。

截至2025年末，南京常住人口为963.85万人，比上一年增长6.15万人，距离千万还差约36.15万人。而在“十四五”期间，南京常住人口增加了31.88万人。在全国人口大盘见顶的情况下，南京若想在2030年实现千万人口的目标，还要付出更多的努力。

今年以来，一系列密集的人口政策相继在南京落地。1月初，南京在“抢人”上率先发力，出台青年人才房票政策，购房最高补贴300万元，明确计划每年汇聚不少于30万名青年人才。与此同时，南京再次修订人才落户新政，落户门槛进一步降低。

如果说年初的人才政策是“广撒网”，那么4月的两项政策则精准指向了南京最重要的省外人口腹地——安徽省。4月16日，南京宣布“扩大住房公积金异地贷款范围至安徽省全域”；4月22日，连接南京与安徽马鞍山的地铁——宁马城际（南京地铁S2号线）正式开通，两市中心城区实现30分钟快速互通。这两项政策指向清晰：尽最大可能扩大南京对安徽的人口吸引力。

一步之遥

南京市统计年鉴数据显示，2016年，南京市常住人口首次突破900万，达到913.69万人，之后便一直缓慢增长。十年间，南京常住人口累计增量为50.16万人，年均增加约5万人。

南京大学城市科学研究院执行院长胡小武认为，南京距离千万人口门槛的“一步之遥”，主要卡在两个环节：一是外来增量拉力不足。南京新兴产业带动就业的能力，相比合肥、苏州、杭州偏弱，导致通过新增就业岗位吸引外来人口的能力不足。人口增长的核心在于“虹吸能力”，而虹吸的关键是就业。在这一维度上，南京存在明显短板。尽管南京近年来在新兴产业上持续发力，但周边城市竞争力过强，使得南京的拉动效应相对迟缓。

二是本地存量自然增长乏力。南京教育“内卷”程度较高，一定程度上抑制了年轻人的结婚与生育意愿，导致出生率偏低，难以对人口总量增长形成有效支撑。

华东师范大学城市发展研究院教授曹贤忠认为，江苏“十三太保”的散装格局，是南京面临的最根本的体制性制约。与多数省会城市在全省拥有绝对首位度不同，南京在省内并不具备压倒性吸引力。苏州、无锡、常州、徐州等城市各具产业优势和经济独立性，使得省内人口流动呈现出多中心分散化特征，而非单向汇聚于南京。这种“多点开花”的格局，客观上分流了本应流向省会的增量人口。

在产业结构方面，南京长期以来以央企、国企为主导，钢铁、石化、汽车等重工业占比较高。这类企业对高技能研发人才吸纳能力强，但同时也排挤了中低技能劳动密集型就业岗位，导致大量普通劳动力难以在南京找到合适岗位。近年来，随着南京都市圈建设推进，不少劳动密集型制造企业将生产基地外迁至滁州、镇江等周边城市，仅将研发中心留在南京。这一变化的结果是：留下的多是精英研发人才——质量高但数量少；流出的则是普通产业工人——数量大且对人口总量的贡献更为直接。

多方分流

南京并非在真空中竞争。长三角一体化进程中，上海作为龙头的虹吸效应持续强化，苏州、杭州、合肥等城市也在各自赛道上发力。

如今，长三角已拥有上海、苏州、杭州、合肥4座千万人口城市。近十年间，杭州常住人口累计增量达351.2万人，合肥累计增量达213.3万人，苏州仅增45.04万人，但早在2010年便已破千万，存量优势稳固。南京不仅被上述4城远远甩开，就连宁波、温州的常住人口规模，都已走在南京前面。而南京，一座GDP位列全国前十位的长三角核心省会城市，至今仍在千万门槛外徘徊。

南京的差距，或许可以在周边城市中找到参照。上述两位专家均认为，苏州、杭州、合肥3座城市，分别代表了三种不同的人口增长模式——苏州靠产业筑基，杭州靠创新生态，合肥靠新兴产业布局。南京若能兼收并蓄，或许能找到破局之道。

合肥的产业路径非常清晰——“芯屏器合”“集终生智”。这座城市以“政府投行”的方式，通过政策引导与资本介入，将京东方、长鑫存储等明星企业引入。合肥吸引的不仅是研发部门，更是将整个工厂搬了过来。以比亚迪为例，其工厂虽不在合肥市中心，但落户辖区内的长丰县，直接拉动了大批就业人口。这些企业带动了整条产业链的发展，为城市提供了大量优质就业岗位，奠定了人口增长的产业基础。

杭州凭借数字经济的先发优势，以及近年来在新质生产力、人工智能、机器人等领域的持续布局，以“六小龙”为代表的创新企业不断涌现，进一步巩固了杭州在数字经济、电商经济上的既有优势。杭州几乎将所有资源向创新者倾斜，集聚了大量青年科技人才。这种活力的根源在于产业结构。数据显示，南京民营经济比重仅占四成左右，而杭州恰恰相反，民营经济占比高达六成。杭州政府长期推行“无事不扰、有事必应”的服务模式，营造了良好的营商环境和创新氛围。

苏州的优势在于两点：一是紧邻上海的区位红利，二是对第二产业的长期坚守。这些年来，苏州始终坚持强化制造业。下辖的昆山、张家港、常熟、太仓“四小虎”，加上苏州工业园区、高新区，形成了多点开花的格局。2021年，苏州市工业总产值突破了4万亿元大关，超越上海，仅次于深圳，成为中国第二大工业城市。现代制造业、生物医药、智能制造、新材料、纳米技术等产业的集聚，使得苏州产业带动人口增长的能力强劲。

这3座同处于长三角区域内的城市，距离南京都不远，都给南京形成了巨大的发展压力。对于外来人口而言，南京的综合优势并不足以在每一个细分赛道上胜出，这种“多方分流”的竞争格局，进一步压缩了南京的人口增量空间。

“拥抱”安徽

与此同时，江苏省的人口大盘也正在迎来拐点。2025年，江苏人口从上年的零增长转为减少8万人，这也是自1978年以来的首次下降。当整个省份的人口“蛋糕”不再变大，南京要实现千万目标，似乎只剩下了从省外“抢人”。而在所有的省外选项中，安徽无疑是南京最重要的“人口腹地”。

国家卫健委在2018年发布的《中国流动人口发展报告》中对“长三角城市群主要城市区域内流动人口来源地”做过分析，其中流入南京的人口前五大来源地分别是安徽马鞍山、亳州，江苏盐城、南通和安徽安庆。然而，安徽自身的人口形势同样不容乐观。2025年，安徽常住人口同比减少43万人。这意味着南京试图从安徽“借人”的这条通道，本身也在收窄。

而且近年来，随着长三角一体化向纵深推进，安徽多地自身发展提速，产业承接能力增强，本地就业机会明显增多，相当一部分原本会流向南京的人口，如今选择就地就近就业。

即便如此，南京并未因此收缩对安徽的吸引力，反而选择继续加码：将公积金贷款扩至安徽全省，将地铁通到安徽马鞍山。在安徽人口流出放缓、外部竞争加剧的背景下，南京希望从这座日渐收窄的“人口腹地”中，争取到尽可能多的份额。

在曹贤忠看来，南京率先将公积金贷款覆盖至安徽全省，意在通过住房金融工具锁定潜在人口。购房是安居的前提，安居是乐业的基础。通过公积金贷款便利化，降低在南京的购房门槛，有助于将流入人口真正“留下来”，形成长期定居的预期。这一策略在当前各城市抢人大战中，具有一定先发优势。

此前，南京已将公积金异地贷款覆盖至芜湖、马鞍山、滁州、宣城四市。从政策扩围的逻辑推断，前期试点应该取得了一定成效，带来了一波人口或购房需求的增长。南京据此判断，将范围扩大至安徽全省仍有潜力可挖。

同时，宁马城际等跨省地铁的开通，使南京与周边安徽城市的时空距离大幅缩短，这也可能带来新一波人口与购房需求的释放。

胡小武认为，此次南京将公积金贷款便利覆盖至安徽全省，从已有的人口增量路径来看，是一种明智的选择。

南京推出这项政策，是希望在能力范围内尽最大可能扩大对安徽的人口吸引力。南京坊间素有“徽京”之称，南京都市圈已有滁州、马鞍山、芜湖、宣城4个安徽城市成员，地铁、轻轨已经修到了马鞍山和滁州。加强对上述4市人口的吸纳，本就是南京人口增量的基本盘。上述4城市和南京做好区域一体化，也可以做强南京都市圈的整体竞争力，产生对周边地区的吸引力。

在此基础之上，滁州以北的淮南、蚌埠，乃至更北的宿州、淮北、亳州，以及长江沿线的安庆、铜陵、池州、黄山等地——这些地方离南京都不算远——都有可能为南京的人口增长做出贡献。此次政策扩围，正是为了让南京在安徽扩大吸引力，为人口增量拓展更大腹地。

千万人口当然不是终点，但对南京而言，跨过这道门槛，南京在长三角的格局中或许会更有分量。

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